personal para hacer cumplir una ley, y también para detectar infracciones de la ley. El incumplimiento de una norma puede pasar desapercibido” (p. 100) (traducción propia).
I. COMPETENCIA
En materia sancionatoria, la competencia para adelantar procesos sancionatorios y adoptar medidas preventivas está condicionada por lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009, especialmente en lo anotado en su parágrafo.
La norma precitada señala a las autoridades con atribuciones en materia sancionatoria ambiental y, a su vez, concreta un factor que define, de principio a fin, la entidad competente para adoptar medidas preventivas, más no para iniciar un procedimiento sancionatorio10, como lo es el principio de competencia a prevención11. Por otra parte, el parágrafo del artículo 2 nos aclara quién debe adelantar un procedimiento administrativo sancionatorio, esto es, la autoridad legalmente habilitada para otorgar una autorización o instrumento de control y manejo ambiental.
1 Autoridades competentes para la adopción de medidas preventivas y para el trámite de un proceso sancionatorio
Según el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009, son competentes para adoptar medidas preventivas y adelantar procesos sancionatorios el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible12, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales, los órganos con funciones de Corporación Autónoma Regional (Corporaciones Autónomas Regionales, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, Autoridades de los Grandes Centros Urbanos, Establecimientos Públicos Ambientales [EPA]), la Armada Nacional y las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos).
En este punto, se resalta que el artículo 97 de la Ley 1801 de 2016 introdujo nuevas autoridades competentes para adoptar medidas preventivas y menciona las causales que motivan su imposición. En efecto, la norma dice lo siguiente:
Las autoridades de Policía podrán imponer y ejecutar las medidas preventivas consagradas en la Ley 1333 de 2009 por los comportamientos señalados en el presente título. Una vez se haya impuesto la medida preventiva deberán dar traslado de las actuaciones a la autoridad ambiental competente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la imposición de la misma, tal como lo ordena el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009. (Negrilla y subrayado fuera de texto)
Como observamos, se habla, genéricamente, de “autoridades de policía”, lo cual nos obliga a revisar lo estipulado en el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, para identificarlas:
ARTÍCULO 198. AUTORIDADES DE POLICÍA. Corresponde a las autoridades de policía el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana.
Son autoridades de policía:
1 El presidente de la república.
2 Los gobernadores.
3 Los alcaldes distritales o municipales.
4 Los inspectores de policía y los corregidores.
5 Las autoridades especiales de policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos.
6 Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional.
En ejercicio del principio de libertad de configuración, el legislador decidió ampliar sustancialmente el abanico de órganos con competencia para adoptar medidas preventivas, incluyendo al presidente, inspectores de policía, corregidores, autoridades de salud, minería y protección del patrimonio cultural, uniformados de policía, entre otros.
Cada uno de ellos puede imponer medidas preventivas de las que trata la Ley 1333 de 2009, pero cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1801 de 2016, que dice que una vez impuesta “[…] deberán dar traslado de las actuaciones a la autoridad ambiental competente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la imposición de la misma, tal como lo ordena el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009”.
Otro aspecto interesante del artículo 97 de la Ley 1801 de 2016 es la delimitación de los comportamientos que justifican la actuación preventiva de esas nuevas autoridades de policía13, es decir, solamente están facultadas a imponer medidas preventivas en los casos o comportamientos listados en los artículos 100, 101, 102 y 103 de la Ley 1801 de 2016. Si bien muchos de esos comportamientos están relacionados con infracciones ambientales (incumplimiento de normas ambientales o daño ambiental), algunos suponen un reto al momento de valorar la aplicación de una medida preventiva, como la suspensión de actividad, porque no suponen un incumplimiento de disposición ambiental alguna, tal es el caso de la conducta descrita en el numeral 2 del artículo 102 de la Ley 1801 de 2016 sobre la emisión de contaminantes a la atmósfera “que afecten la convivencia”, o la del numeral 9 del artículo 103, que habla de “[P]romover, realizar o participar en reuniones o actividades que involucren aglomeración de público no autorizadas por la autoridad ambiental” en áreas protegidas o en áreas de especial importancia ecológica.
Frente a la de emisiones que afecten la convivencia, el problema está relacionado con que la actividad puede tener permiso de emisiones, pero igual cuenta con la capacidad de perturbar la convivencia, y por ello es susceptible de la imposición de una medida preventiva, tal es el caso de chimeneas o del ruido generado por ciertas industrias en sus procesos productivos. Para el caso de las reuniones o actividades que involucren aglomeración de personas (numeral 9 del artículo 103 de la Ley 1801 de 2016), la norma ordinaria está regulando el alcance y los elementos estructurales del derecho fundamental de reunión en áreas protegidas o en áreas de especial importancia ecológica, esto es, a) el lugar donde hay restricción de realizar esas concentraciones, b) la autoridad que puede restringirlas, c) la mención a una autorización para hacerlas, es decir, condiciones que limitan el ejercicio de ese derecho fundamental, el cual debe, en nuestro criterio, ser regulado en una ley estatutaria de acuerdo con lo establecido en el literal “a” del artículo 152 de la Constitución Política.
Finalmente, todos los órganos descritos previamente pueden imponer medidas preventivas bajo el principio de competencia a prevención (el primero que conoce el hecho que amenaza o afecta al ambiente está en capacidad de adoptarla), pero en materia sancionatoria esa competencia se reduce, como ocurre con los municipios o distritos, o se elimina, como en los casos de la Armada Nacional, los departamentos o varias de las autoridades de policía que menciona el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, como igualmente sucede con el presidente de la república, las autoridades especiales de minería o de salud, los corregidores o inspectores de policía, entre otros.
A continuación se hará referencia a los órganos que la Ley 1333 de 2009 describe como competentes para adoptar medidas preventivas y procesos sancionatorios en materia ambiental.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
A través de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos14, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aún conserva facultad para imponer medidas preventivas o adelantar investigaciones sancionatorias, pero limitado a tres escenarios relacionados con los instrumentos de control y manejo ambiental reservados para ese órgano. Veamos.
1 Permiso Cites (Ley 17 de 1981): es la autorización requerida para la importación, exportación o reexportación de especímenes de la diversidad biológica listados en los apéndices de
