una licencia ambiental siempre y cuando la Corporación Autónoma Regional le haya delegado esa función, de acuerdo con lo establecido en el artículo ٢.٢.٢.٣.١.٢ del Decreto Único Reglamentario ١٠٧٦ de ٢٠١٥, que en su tenor literal dice: “Las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible podrán delegar el ejercicio de esta competencia en las entidades territoriales, para lo cual deberán tener en cuenta especialmente la capacidad técnica, económica, administrativa y operativa de tales entidades para ejercer las funciones delegadas”. Pues bien, si el titular de una licencia ambiental otorgada por el municipio o distrito, por delegación de la Corporación Autónoma Regional, incumple con las condiciones establecidas en la licencia, el trámite del respectivo proceso sancionatorio recaería en la entidad territorial y no en la Corporación Autónoma, conclusión consecuente con lo estipulado en el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009.
Se ha de finalizar diciendo que los departamentos no cuentan con restricciones para imponer medidas preventivas, pero sí las tienen en materia sancionatoria, esto porque esas entidades territoriales no expiden ningún permiso o instrumento de control y manejo ambiental que active esa potestad.
1 Competencia de órganos internos
La competencia para adelantar procesos sancionatorios o para adoptar medidas preventivas, debe ser aclarada, normativamente, a nivel interno, es decir, modificando el manual de funciones de la respectiva entidad.
El artículo 65 de la Ley 1333 de 2009 nos informa que “[C]on fundamento en las disposiciones aquí contenidas, las autoridades ambientales establecerán mediante acto administrativo motivado, la distribución interna de funciones y responsabilidades para tramitar los procedimientos sancionatorios ambientales en el área de su jurisdicción”. Esto significa que los funcionarios que participan en las diferentes etapas del procedimiento sancionatorio deben tener asignadas esas actividades en el respectivo manual de funciones, ya que en caso contrario, el servidor público se estaría extralimitando en su ejercicio funcional y cualquier medida adoptada sin competencia conllevaría la vulneración del derecho al debido proceso del presunto infractor.
Sobre este tema, el artículo 6 de la Constitución Política informa que “[L]os particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Y el artículo 121 Superior también consagra que “[N]inguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
iii. Composición del régimen sancionatorio
Si bien el actual régimen sancionatorio ambiental tiene varios elementos de importancia, como las autoridades competentes, las infracciones, o la presunción de culpa o dolo, las dos principales instituciones son, indudablemente, las medidas preventivas y el proceso administrativo sancionatorio. A continuación, se expondrán sus aspectos más relevantes.
10 Se afirma que el principio de competencia a prevención solo aplica para la adopción de medidas preventivas y no para el inicio de un proceso administrativo sancionatorio ambiental, ya que el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1333 de 2009 determina que el inicio de un procedimiento sancionatorio ambiental solo puede ser adelantado por la autoridad competente, para otorgar la respectiva autorización o instrumento de control y manejo ambiental: además, en el evento en que dos autoridades (v. gr. dos Corporaciones Autónomas Regionales) alegan tener competencia para la expedición de una autorización ambiental, el esclarecimiento de cuál debería iniciar el proceso no lo daría el principio de competencia a prevención, sino un factor de competencia territorial o en razón de la materia (por ejemplo, un proyecto que requiere de licencia ambiental por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales [ANLA] pero que deba ser ejecutado en jurisdicción de determinada Corporación Autónoma Regional).
11 Para la Corte Constitucional (1998), el concepto de competencia a prevención tiene como propósito “establecer que aquella autoridad que haya entrado primero a conocer el proceso materia del litigio conservará la competencia sobre él”. Esto, porque varias entidades pueden tener competencias semejantes en cuanto a la realización de determinada función y resulta necesario aclarar cuál de ellas debería intervenir en su ejecución. Siguiendo con la argumentación de la Corte (1998):
Para situaciones en las que la investigación es iniciada en el mismo día por ambas entidades, razón que hace difícil esclarecer cuál de ellas empezó primero con la instrucción, deberá observarse cuál de las dos fue la que comunicó antes que había iniciado el proceso disciplinario. Esta comunicación tiene por fin expresar la intención de avocar directamente un caso y de afirmar la competencia sobre él, separando a la otra entidad del conocimiento del mismo. Esta manifestación expresa la voluntad de conocer primero sobre un caso, para poder asegurarse la competencia sobre él. Así, ella cumple con un objetivo equivalente al de la competencia a prevención, en la forma en que la Corte ha interpretado esta figura. Por lo tanto, ha de tenerse también en cuenta cuál de las dos entidades le comunicó primero a la otra su decisión de tramitar el proceso investigativo. (Cfr. Sentencia SU-337/98. [1998, 8 de julio]. Corte Constitucional [Eduardo Cifuentes Muñoz, M.P.])
12 Para la época en que se expidió la Ley 1333 de 2009 la denominación del ministerio era Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, pero con la expedición del Decreto Ley 3570 de 2011, ese órgano del sector central de la rama ejecutiva del poder público pasó a llamarse Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
13 Exceptuando las autoridades de Policía Ambiental, que pueden respaldar la imposición de medidas preventivas por la configuración de otro tipo de eventos o conductas distintas a las listadas en los artículos 100, 101, 102 y 103 de la Ley 1801 de 2016.
14 En adelante Dirección de Bosques.
15 El artículo 206 del Decreto Ley 2811 de 1974 definió a las áreas de reserva forestal (también llamadas “zonas de reserva forestal”, ver artículo 3 del Decreto 877 de 1976 compilado en el Decreto 1076 de 2015) como “la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras – protectoras”.
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