de la comunidad internacional para esta región y en la práctica el sustituto del alto representante. Hasta la fecha, todos los diplomáticos que han ejercido la figura de alto representante han sido europeos, mientras que los supervisores para Brčko han sido norteamericanos.
La actividad de la OHR se puede dividir en tres fases en estas dos décadas (Franić, 2015): una primera, previa a los poderes de Bonn, en la que tanto Bildt como Westendorp pudieron constar que su papel no estaba del todo claro para los actores nacionales mientras que la comunidad internacional se debatía entre la intervención o la espera de un proceso democrático en el seno del Estado recién salido del conflicto.
Una segunda etapa de actuación sería la marcada por los poderes de Bonn no sin disconformidad de los políticos locales ante los que tuvo que intervenir el Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina (U9/00) para constatar que la aplicación de las decisiones de la OHR está en consonancia con el derecho estatal. En esta etapa, en la que el puesto estuvo desempeñado por Wolfgang Petrisch y Paddy Ashdown, se produjo el mayor número de decretos, 672 de un total de 899 hasta el año 2011. La ley de la nacionalidad, la ley de la privatización, la ley de las telecomunicaciones, así como la ley sobre la creación del Tribunal de Bosnia y Herzegovina, la ley sobre la Agencia Estatal o la Ley de Fronteras fueron ejemplos de ello.
Sin duda la decisión más remarcable fue la relativa a las enmiendas de las constituciones de la Federación y de la Republika Srpska tras el pronunciamiento en el año 2002 del Tribunal Constitucional en su sentencia U5/98 por la que obligaba a la modificación de ambos textos constitucionales para garantizar la igualdad de los tres pueblos constituyentes en todo el territorio. Sus decisiones oscilaron desde la destitución de políticos locales hasta enmiendas a los órganos judiciales, de defensa o respecto de la ley electoral que le valieron las críticas incluso en el seno de la comunidad internacional, pero que abrieron el debate de si esta suerte de justicia paralela, ayudaba a la regeneración estatal. Westendorp comenta al respecto que:
los tiempos en que la comunidad internacional se vio obligada a utilizar los llamados poderes de Bonn se han ido para no volver. Los protectorados, a la larga, o no sirven para nada o son contraproducentes pues solo sirven para perpetuar la inacción. Ahora son los ciudadanos de ByH los que deben exigir un cambio de actitud de los partidos políticos. Deben elegir a los que mejor defiendan sus intereses como ciudadanos y no como grupos o tribus. Pero si siguen votando movidos por criterios nacionalistas será su culpa si las cosas no funcionan.
La tercera fase del funcionamiento de la OHR es la que podría llamarse de salida, y se abre tras el anuncio en el año 2011 de la estrategia de cierre de la oficina. Aunque hasta la fecha esta no se haya producido, lo cierto es que con la llegada del alemán Swartz-Schilling –durante cuyo mandato se aplicaron apenas 66 decisiones– el eslovaco Lajcak –con poco más de 30– y el austriaco Inzko –con 50 hasta el año 2011–, el perfil del alto representante se ha mantenido más bajo que en etapas anteriores, bajo la premisa de dejar trabajar a las instituciones y actores estatales. En porcentajes, el 60 % de estas decisiones han estado encaminadas al fortalecimiento de las estructuras entitarias y un 40 % a la funcionalidad de las instituciones (Franić, 2015).
Como máximo garante de la estabilidad y dentro de las funciones otorgadas por Bonn, el alto representante ha intervenido para apartar de su cargo a aquellos políticos y partidos que amenazan seriamente la integridad y la paz en el país. En el año 2011, cuestionado por un referéndum en la Republika Srpska, el alto representante propuso un paquete de sanciones contra la entidad serbia que Estados Unidos decidió no aplicar, mientras que la crisis diplomática de 2014 de nuevo con la Republika Srpska, la apaciguó finalmente la entonces alta representante para la Política Exterior de la Unión Europea, Catherine Ashton. El alto representante se ha pronunciado también sobre la inconstitucionalidad del intento de referéndum de 2016 del presidente de la Republika Srpska, Milorad Dodik, si bien decidió no intervenir para aplicar sanciones. Aunque su margen de acción se ha replegado, la realidad es que la salvaguarda de la Carta Magna recae a día de hoy en la figura del alto representante, responsable y en la mayoría de las ocasiones, el propulsor de las reformas institucionales o de la implementación de leyes como la del sistema electoral, la reforma judicial, la del ejército o la de los símbolos nacionales. Y si la Oficina del Alto Representante sigue haciendo labores de tal calado, lejos de haberse cumplido las expectativas de Dayton, muestra que ni la estabilidad de la zona, ni la creación de condiciones para una paz duradera se han logrado. Desde este prisma, nos hallamos ante la necesidad urgente de sellar la constitucionalidad de Bosnia y Herzegovina ratificando su estatalidad, pero en un modelo institucional etnonacionalista esto parece misión imposible desde dentro. Quizá esa debería ser la última misión de la OHR para Bosnia y Herzegovina.
1.3. La presencia de la comunidad internacional en Bosnia y Herzegovina
Además de estar sujeta a los poderes del alto representante, Bosnia y Herzegovina permanece en gran medida bajo la tutela internacional que en su momento propició la firma del Acuerdo de Dayton. Una tutela que, tras misiones de diferente índole, muy vinculadas a los procesos políticos e institucionales, ha dado lugar a una sensación generalizada de semiprotectorado en el que la toma de decisiones realmente importantes rara vez es resuelta por las instituciones estatales.
La Organización del Tratado de Atlántico Norte (OTAN)
La OTAN tuvo un papel decisivo en Bosnia y Herzegovina durante la guerra, pues fue su intervención contra objetivos serbios mediante la operación Fuerza Deliberada, desplegada en agosto de 1995 tras la masacre de Srebrenica, la que forzó la negociación de Dayton. Pero es en el acuerdo de paz propiamente dicho, donde se esbozó la que sería la mayor operación militar de la Alianza. El anexo I y el anexo I.b, detallan los pormenores del contenido militar de la implementación del acuerdo de paz donde la OTAN adquiere un poder central en el país, sin que siquiera el alto representante tenga derecho a inmiscuirse en sus operaciones. Es importante reseñar que la paz la sellaron además de los presidentes de los tres Estados vecinos, todas las fuerzas internacionales del momento, por lo que la operación de la OTAN en el país supuso la puesta en escena de actores como Estados Unidos y Rusia trabajando en común además de otros miembros del Tratado del Atlántico Norte.
El anexo I vino a dibujar el proceso de implementación del Acuerdo, así como el proceso de estabilización mediante el despegue de las misiones de la IFOR (Implementation Forces) y SFOR (Stabilization Forces), que venían a sumar un contingente de 60.000 militares, de los que 20.000 eran norteamericanos. Su operación en Bosnia y Herzegovina sustituyó a la de UNPROFOR (Fuerzas de Paz de las Naciones Unidas) que no supieron reaccionar para mantener la paz, sobre todo en el enclave protegido de Srebrenica, donde se produjo la masacre de más de ocho mil varones a manos de las tropas serbobosnias en apenas una semana.
La IFOR contribuyó sustancialmente a promover un entorno más seguro para la reconstrucción civil y política. Sirvió de refuerzo a la Oficina del Alto Representante, a las Fuerzas Internacionales de Policía (IPTF) cuyo establecimiento también vino recogido en el Acuerdo de Dayton en el anexo XI –una misión que dependía sin embargo de las Naciones Unidas–, fue crucial en la labor de la Cruz Roja Internacional (CICR), también para la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), para el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia (TPIY) y otras 400 organizaciones no gubernamentales que trabajaban sobre el terreno.
La misión de la IFOR y la SFOR ha sido una de las más largas de la historia de las operaciones de paz de la OTAN. Duró nueve años y significó también un fin de ciclo del intervencionismo que ya no se repetiría en las guerras futuras. La principal crítica a este tipo de costosísimas operaciones es que no supieron adecuar sus recursos a las necesidades y exigencias de un nuevo tipo de guerras modernas que tiene su comienzo precisamente en los Balcanes, y que se vislumbra en los conflictos actuales en Oriente Próximo.
La intervención militar desde
