de competencias entre las entidades y las instituciones centrales es constante y dificulta enormemente el consenso en los órganos, como demuestra el hecho de que se precisó de la intervención internacional para proponer cuestiones tan nacionales como el pasaporte, la bandera o los puntos de control fronterizo. El responsable de determinar todos estos símbolos fue el exdiplomático español, Carlos Westendorp, alto representante de la Comunidad Internacional en Bosnia y Herzegovina entre los años 1997 y 1999. En una entrevista personal resalta al respecto las dificultades de poner en común voluntades tan diversas:
Esas y otras muchas decisiones como la moneda única, las placas de matrícula, la ley de ciudadanía se tomó tras largos procesos de consulta con todas las partes interesadas. En el fondo todos reconocieron que eran medidas positivas para el país, pero nadie quiso adoptarlas colectivamente como propias, por miedo a ser acusados de traicionar a su tribu.
Causa y efecto de otra de las estipulaciones recogidas en el anexo III del acuerdo. La celebración inmediata de elecciones libres. Pocos meses después del punto y final del conflicto, los actores principales de aquellos comicios no tenían una voluntad real de paz, por lo que jamás trabajarían por una transformación democrática de las instituciones que tampoco consideran como suyas. Tras aquellas elecciones urgidas desde fuera, los protagonistas de la guerra se asentaron en el poder en la posguerra, donde han continuado trabajando en favor de la desintegración definitiva del Estado. Esos mismos representantes, sentados en las butacas de las instituciones democráticas que les brindó Dayton nunca se preocuparon por ratificar lo convenido en ese mismo acuerdo de paz, ni siquiera la constitución que en él se recoge, todo ello, ante la mirada pasiva de la comunidad internacional que aún espera a una transposición efectiva de poderes. Por ello, más de un cuarto de siglo después, el discurso del miedo al otro, o al vecino funciona como herramienta para preservar la territorialización del país. Para ello se valen, paradójicamente, del propio acuerdo, lo que produce como consecuencia el efecto del «nacionalismo de Dayton» (Ćurak, 2004).
Richard Holbrooke, máximo artífice del acuerdo fue el primero del grupo internacional en apuntar los fallos de este. En el décimo aniversario de la firma del acuerdo recibió el premio de la paz de Dayton, donde ya hablaba abiertamente de que el texto contenía errores, detectables, sobre todo, a raíz de su mala aplicación. Paddy Ashdown, quien durante su mandato en la Oficina del Alto Representante usaría extensamente sus poderes para enmendar por decreto las constituciones de las entidades, señalará que «Dayton era una solución, pero no necesariamente la definitiva», y que los cambios debían surgir del propio país, mientras que su predecesor, Wolfgang Petrisch apuntará a su reforma como condicionante para las negociaciones con la Unión Europea.
Es precisamente desde la Unión Europea desde donde han llegado las peticiones más serias de revisión de Dayton. En el año 2004, en Estrasburgo, después de la visita a Bosnia y Herzegovina de un grupo de enviados del Parlamento Europeo, se convocó la Conferencia Europea Justitia Pax en la que se concluyó la necesidad urgente de una modificación del acuerdo.
Las largas dos décadas de post-Dayton se pueden dividir en dos fases en las que la comunidad internacional nunca ha dejado de tener un papel protagonista. La primera, que llegaría hasta el año 2007 y en la que los avances de calado interno surgieron de los decretos de la OHR, y una segunda, enmarcada en el constante anuncio de cierra de la Oficina y su política de laissez faire a los políticos locales que ha conducido a la estagnación absoluta en su camino hacia la integración euroatlántica. Tanto es así que, el Acuerdo de Estabilidad y Adhesión (AEA) con la Unión Europea que se firmó no sin presiones en el año 2008 y que llevó al levantamiento de los visados en el espacio schengen para los ciudadanos bosnios, tardó siete años en ser ratificado, y si fue posible hacerlo se debe a un cambio de miras desde la propia Unión para desviar la crisis interna hacia necesidades técnicas. En el año 2014 se planteó una iniciativa germano-británica, bastante más pragmática que las anteriores en cuanto a los requisitos, que anteponía las reformas económicas y judiciales a las de calado constitucional para mover la ratificación del AEA del punto muerto que llegaría finalmente en el año 2015 (Latal, 2015). Aquel sería el paso definitivo para que Bosnia presentara su candidatura oficial ante la Unión Europea en el año 2016 aunque su aceptación parece obedecer, al igual que todo este eje cronológico, más a un cambio de prioridades desde la Unión que a los méritos del Estado en cuestión. El actual alto representante para Bosnia y Herzegovina, Valentin Inzko, harto de desaires de los políticos locales afirmó ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en noviembre de 2016 que Bosnia y Herzegovina funciona con dos realidades paralelas: la primera es el esfuerzo del país por remar hacia un futuro europeo en común, «pero hay otra realidad de tendencia negativa que se inició en la Republika Srpska hace diez años, y ahora se está propagando también a la Federación», explicaba en relación a las tendencias de secesión que, lejos de disminuir aumentan con los años. Tanto es así que, a finales del año 2018, el Estado recibió la invitación formal de la OTAN para la activación de su Plan de Acción para la adhesión, pero desde la entidad serbia ya avisan que pondrán todas las trabas posibles.
A día de hoy, Bosnia y Herzegovina es uno de los países más pobres de Europa, con casi la mitad de la población en paro, y la otra mitad, con al menos un familiar trabajando en la maraña de subniveles de la administración pública. Indicador de que las redes de las élites étnicas en el poder saben fidelizar a sus votantes. Uno de los problemas centrales es la emigración masiva de jóvenes y familias con hijos pequeños en busca de un futuro mejor. Mientras, poco o nada se ha hecho respecto del retorno de los refugiados y huidos de la guerra, una de las obligaciones de Dayton para la reconciliación, no sólo en el seno interno sino en la región. Reconciliación que pasaría por el resarcimiento de las víctimas para cuyo fin se creó expresamente el Tribunal Penal para la Antigua Yugoslavia, la primera corte internacional en juzgar crímenes de guerra después de los juicios de Nuremberg y Tokio tras la II Guerra Mundial. Que lo haya logrado, desgraciadamente, sigue estando en tela de juicio.
1.1. El Estado con más textos constitucionales
La Carta Magna de Bosnia y Herzegovina es un anexo del Acuerdo de Paz de Dayton. El IV concretamente, aunque en realidad son trece los textos constitucionales que rigen el Estado, si sumamos las constituciones de las entidades y las de cada uno de los cantones que integran la Federación. Este hecho convierte a Bosnia y Herzegovina en el paradigmático caso de Estado con más textos constitucionales per cápita del mundo, y también en uno de los pocos países cuya ley fundamental no está escrita en ninguno de los idiomas originales, y ni siquiera dispone de una traducción oficial ya que jamás fue sometida a votación de su propio parlamento.
La de Bosnia y Herzegovina es ante todo una «carta otorgada» en la terminología del constitucionalismo español, en el que también hay precedentes de ello –que datan de casi dos siglos atrás– porque nunca pasó a ser objeto del pronunciamiento del cuerpo institucional del Estado. El texto ocupa apenas quince páginas en las que a través de doce artículos se recoge la estructura institucional. Un preámbulo en el que se especifica que el texto se basa en los valores de humanidad, dignidad, libertad, igualdad, paz, y justicia, sostenidos sobre los principios de la Carta de las Naciones Unidas y los de los tratados internacionales de los derechos humanos, y en el que se declara que, comprometidos por mantener la integridad territorial y la soberanía, y apelando a los puntos acordados en Ginebra y Nueva York en el año 1995, «bosniacos, croatas y serbios, como pueblos constituyentes (con los «otros»), y los ciudadanos de Bosnia y Herzegovina acordamos que la Constitución de Bosnia y Herzegovina es la que sigue».2 Es en este preámbulo donde se halla el nudo gordiano de Dayton pues la concepción de ciudadanía que se toma en consideración en el texto hace una clara distinción entre lo que en la jerga inglesa sería citizenship (ciudadanía) y nationality (nacionalidad). Se trata de dos términos que en muchas ocasiones se usan como sinónimos, incluso en la propia Constitución europea que otorga a todos los ciudadanos de la Unión
