Estas interacciones se pueden entender como relaciones de poder, dichas relaciones son componente esencial de la gobernanza, ya sea observada con valores normativos implícitos en su forma de comprenderla, o como resultado del análisis de los procesos de interacción de grupos sociales en espacios y tiempos determinados.
El objetivo del presente texto es proporcionar un acercamiento a las formas de gobernanza que se pueden encontrar al observarla desde el proceso sociohistórico propio del concepto (particularmente el tránsito europeo de la idea de gobernanza), mostrando algunos de los conceptos de gobernanza ligados al estudio de la toma de decisiones en el espacio público, para encontrar un común de componentes de ella y, posteriormente, dar cuenta de las formas de abordaje posibles. Encontrando aquellos factores que le hacen particular y/o general en el uso de esta herramienta de análisis sobre las relaciones en lo público.
GOBERNANZA
Como se mencionó, la gobernanza se ha mostrado como un concepto de moda utilizado tanto por la academia como por actores gubernamentales con el fin de mostrar el concepto en sí mismo como deseable, y tomando formas y espacios variados: ya desde la década de 1990, Rhodes enlistaba una familia de seis formas de entender a la gobernanza: buena gobernanza, gobernanza corporativa, gobernanza global, gobernanza como sistema cibernético, gobernanza como Estado mínimo y gobernanza como nueva gestión pública (Rhodes, 1997; Valencia, 2020).
Después de dos décadas, una diversidad de autores sigue haciendo uso diferenciado de este concepto; dentro de las definiciones a través del tiempo podemos encontrar, por ejemplo; Kooiman en 1993 la entendía como un orden sociopolítico que surge de una mayor interdependencia de actores sociales y políticos. En 2010, Peters la planteó como un instrumento para la definición colectiva de metas y objetivos con implicaciones para la administración pública; en ese mismo año, Aguilar (2010b), la entendía como un conjunto de actividades y apertura de espacios a grupos no gubernamentales para la definición de políticas y toma de decisiones.
Como se puede notar, los conceptos pueden ser variados, pero contienen como factor común, el observar las formas de interacción entre grupos organizados o no, con actores gubernamentales. Además, no explícitamente, se espera que como resultado se observe la fragmentación del ejercicio de poder, a través de la apertura del espectro público, resultando un nuevo proceso de creación de la agenda pública y la definición de objetivos comunes. En el siguiente apartado se expone la génesis de la gobernanza.
ORIGEN DE LA GOBERNANZA
La gobernanza, según Davies (2011), encuentra sus orígenes en las décadas de 1960 y 1970, tiempos caracterizados como una época de crisis para las dos concepciones del Estado burocrático existentes: la primera, el Estado keynesiano y, la segunda, el estalinista. Dentro de las características de esos tiempos encontramos que, a partir de las movilizaciones sociales de 1968 en adelante, la izquierda busca encontrar la salida a la crisis de los modelos de gobierno que la caracterizaban. Los movimientos no lograron transformar del todo la realidad, esto abrió la posibilidad de que otros grupos se apoderaran de la bandera de lucha y optaran por alternativas distintas a las que proporcionaba la izquierda.
Esta puerta es aprovechada por la derecha y adopta como suya la bandera de la libertad, demanda común de las movilizaciones sociales surgidas de la crisis. De todo esto nace, como respuesta, lo que hoy se conoce como políticas neoliberales, respaldadas por una sensación de demanda de bienestar y un renovado poder coercitivo del Estado (Davies, 2011).
Éste es el escenario en el que Davies (2011) coloca como colofón del nacimiento de la gobernanza anglosajona, ligada a los nuevos principios que dan vida al neoliberalismo ampliando el debate sobre el ejercicio de ciudadanía, lo que logró permear tanto a la ideología de izquierda como de derecha, abriendo la discusión sobre cómo se debe interpretar, si la gobernanza es un concepto y fenómeno surgido de la ideología de derecha pero que puede ser retomado por la izquierda, o sólo son movimientos pertenecientes a la derecha; entonces, el comportamiento de quiénes y cómo participan abre la puerta para el estudio sobre la generación de nuevas elites o la consolidación de las existentes, así como las nuevas formas de inclusión y exclusión y otras consecuencias, deseadas y no deseadas, que nacen de una exposición y fragmentación del poder, así como de las interpretaciones que se pueden dar sobre el fenómeno del ejercicio del poder.
Otro planteamiento es proporcionado por Peters (2010), quien pone el surgimiento de la gobernanza a partir de dos causas principales: la primera, relacionada directamente con la administración pública, de corte gerencial; y la segunda, referida con la apertura democrática (sistemas de representación y procesos electorales), es decir, de corte político.
Por lo que respecta al primer tipo de causas, Peters (2011) establece que la administración pública experimentó en las últimas décadas muchas presiones que produjeron cambios en ella. Estas presiones se pueden resumir en tres tipos de crisis, de acuerdo con Cabrero y Nava (1999:20), la primera es la crisis de eficiencia en agencias gubernamentales; la segunda es la crisis de eficacia en las acciones gubernamentales que por la dispersión no focalizan sus impactos y con frecuencia no solucionan los problemas públicos y, finalmente, la crisis de legitimidad debido a la falta de credibilidad y confianza en el gobierno.
En el primer caso, se relaciona con la crisis derivada de la forma de administración, caracterizada por ineficiencia, ineficacia y falta de legitimidad por parte del sector gubernamental, lo que generó cambios en las formas de administración. Por otra parte, Lynn (2011) agregaría que esos tiempos se vieron irrumpidos por dos fuerzas interrelacionadas, por una parte, la creciente interdependencia mundial en los procesos económicos y financieros, derivadas de las crisis económicas de las décadas de 1970 y 1980, en conjunto con las expectativas ciudadanas por recibir soluciones por parte de sus gobiernos; las transformaciones institucionales demandadas para dar respuesta a estos procesos y en general la transformación del sistema-mundo a partir de la finalización de la Guerra Fría. Por otro lado, irrumpe una ciudadanía más despierta, con mayor conciencia de sus derechos, que pide jugar un papel más protagónico en el proceso de la acción pública.
Una de las respuestas generadas para dar atención a los problemas nacientes de las transformaciones sociales en los niveles mundial y local fue la Nueva Gerencia Pública, esta nueva forma de ejercer la administración pública se caracterizó por la aplicación de prácticas gerenciales del sector privado en el sector público, como por ejemplo: administradores de corte empresarial, enfoque del ciudadano como cliente, fomento de la competencia entre los proveedores de servicios, contratación con terceros (contracting out), privatización, entre otras (Osborne y Gaebler, 1992; Barzelay, 1998; Ramírez y Ramírez, 2010).
Los resultados no fueron los esperados, la falla se observó al mirar las nuevas prácticas administrativas a través de los valores democráticos, ya que el interés de las prácticas antes mencionadas se concentró en la prestación de servicios, no en el ciudadano y sus derechos; es decir, la ausencia de mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos pudieran ejercer sus preferencias y necesidades, sus creencias y sus deseos (Valencia, 2020; Peters, 2011). Es aquí donde Peters (2011) ubica la respuesta a esta carencia de espacios por medio de la gobernanza, las particularidades de ésta serían la capacidad de timonear la economía y a la sociedad, con mayor atención en la construcción de ciudadanía y la apertura para el ejercicio de los derechos.
Por lo que se refiere al segundo tipo de causas (crisis democrática), nacen de la mano de las anteriores, si bien la democracia logra consolidarse como sistema de gobierno hegemónico, la compatibilidad de ésta con el capitalismo no es del todo clara, ya que, por una parte, la democracia hace referencia a la apertura de las libertades del individuo, éstas se limitan al ejercicio y búsqueda del bien común, esto es, el sacrificio de valores individuales por espacios de valoración colectiva (valor social), lo que no es acorde con las libertades entendidas en el mercado dentro de los sistemas económicos
