ствлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), как и его предшественник (Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»), регулирует государственный контроль только по отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Таким образом, универсальная категория «государственный контроль» в законодательстве искусственно сводится только к хозяйственному сектору общественных отношений.
Однако никем не отрицается, что контроль государства осуществляется не только в хозяйственной сфере, но и в отношении личной (частной) деятельности граждан. Но в настоящее время такой контроль на универсальном уровне никак не урегулирован.
В 2015 г. Президентом России было инициировано совершенствование порядка осуществления государственного контроля (надзора) посредством принятия нового базового закона о государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации[1]. В условиях создания третьего поколения нормативно-правовых актов, комплексно регулирующих контрольно-надзорную деятельность, встал вопрос о расширении сферы действия базового закона. Активно высказываются предложения распространить единый порядок государственного контроля на граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Обоснованием такого подхода называется необходимость разработки всеобъемлющего регулирования, закрепляющего принципы и порядок осуществления всей контрольной деятельности государства, а не только контроля за хозяйственной деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Насколько реализуема такая задача? Является ли контроль за хозяйственной деятельностью и контроль за гражданами, не имеющими статуса индивидуального предпринимателя, однопорядковыми функциями? Можно ли объединить их регулирование в одном законе? Насколько одинаковы принципы их осуществления, и можно ли унифицировать процедуры контроля в отношении этих двух элементов контрольной функции государства?
Данная публикация призвана ответить на эти вопросы. Для этого необходимо исследовать, в каких случаях и формах осуществляется в настоящее время контроль за гражданами (вне связи с их деятельностью в качестве индивидуальных предпринимателей), а также каково его нормативно-правовое регулирование. Только ответив на эти вопросы и проанализировав соответствующие пока непрозрачные механизмы контроля за гражданами, можно будет дать заключение о возможности унифицированного регулирования такого института.
До этого представляются непроработанными и непредсказуемыми все попытки установить принципы и процедуры государственного контроля в отношении граждан, заимствуя уже наработанные механизмы из сферы контроля за хозяйственным сектором. Без конкретизации статуса граждан и рода занятий, в отношении которых следует применять такое регулирование, указанные попытки могут привести к неблагоприятным последствиям.
1. Общая характеристика государственного контроля (надзора), осуществляемого в отношении граждан
1.1. Понятие государственного контроля (надзора), осуществляемого в отношении граждан
Описать существующую совокупность механизмов осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля[2] в отношении граждан[3] невозможно, если с самого начала не определиться, что следует понимать под государственным контролем (надзором). Например, следует ли относить к государственному контролю (надзору) в отношении граждан государственную итоговую аттестацию или единый государственный экзамен, контроль за наличием проездных документов или контроль за общественным порядком, осуществляемый патрульно-постовой службой органов полиции (например, контроль за соблюдением запрета курения табака на отдельных территориях или контроль за соблюдением тишины в ночное время)?
Следует отметить, что понятие государственного контроля (надзора) не только в части осуществления его в отношении граждан, но и в целом очень размыто. Существуют различные трактовки и понимания государственного контроля.
В соответствии с основными положениями теории управления контроль – важнейшая функция любой действующей организации, выполнение которой позволяет обеспечить достижение поставленной цели[4]. Контроль – это «прежде всего наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены прежде всего на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм»[5]. Как указывает О.Е. Савенко, определением сущности контроля как самостоятельной функции является понимание его в качестве деятельности, состоящей в выявлении отклонений фактических параметров управленческой деятельности от нормативных[6].
С.В.
Согласно поручению Президента РФ от 04.01.2015 № ПР-13 в Государственную Думу РФ до 1 сентября 2015 г. должен быть внесен проект федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации.
Далее при употреблении термина «государственный контроль» следует иметь в виду, что все указанное в отношении него также относится и к муниципальному контролю, если из текста не следует иное.
В настоящей публикации под гражданами понимаются все физические лица независимо от наличия у них гражданства России. При этом контроль за физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, не входит в предмет нашего исследования.
