La representación, en síntesis,
canalizada a través de las elecciones, fue modelando un espacio político en el que no se pudo prescindir nunca de la legitimidad de origen fundada en el sufragio, pero cuya concreción dio lugar a disputas que ponían en juego, básicamente, las divisiones internas de la propia élite gobernante. (Alonso y Ternavasio, 2011, p. 283)
La dimensión territorial que adquirió este proceso, así como las pugnas que se crearon alrededor de la distribución de las atribuciones conferidas en razón del principio de separación de poderes fueron focos de disputa que si bien no pusieron en riesgo la forma de gobierno republicana afincada “en un régimen representativo de base electoral muy amplia”, sí ocasionaron que las prácticas que acompañaban a tales dispositivos fueran dotadas de “diversos contenidos y significados” (Alonso y Ternavasio, 2011, p. 283). El caso bogotano es ejemplo fidedigno de esta última afirmación.33
La estructura de la investigación
La exposición precedente faculta para trazar los derroteros que guiarán la argumentación. Lo primero que se debe mencionar al respecto es que, para dilucidar el proceso de conformación del Estado forjado por el movimiento regenerador durante los decenios en estudio, es indispensable ahondar en el análisis del ámbito municipal puesto que, como se verá más adelante, se formularon distintas propuestas de organización estatal en función del papel cumplido por el municipio dentro del andamiaje institucional.
Hay que subrayar, dentro de esta órbita, que a medida que la Regeneración entró en crisis, la esfera municipal alcanzó tal significación que fue concebida como la base de la República, noción que implicó que se la reivindicara como el lugar desde el cual se debía generar el cambio que permitiría a Colombia salir de la penosa situación en la que se encontraba. Fruto de ello fue que los municipios adquirieron la obligación de servir de “células madres del organismo nacional” (El Horizonte, 1909a, s. p.), principio que provocó el surgimiento de una correspondencia entre el progreso local y el progreso estatal, que en la presente investigación se enuncia en los términos de un binomio municipio-nación.34
La escogencia de Bogotá como núcleo del análisis se dio en razón de su capitalidad porque se consideró que era un ámbito privilegiado para: a) estudiar la relación poder local-poder central dentro del contexto específico de la administración municipal bogotana, a partir de la indagación de las actuaciones de ambas esferas con respecto al desarrollo urbano de la ciudad, y b) entender la dinámica interna de las dos instituciones más importantes del ámbito distrital: la Alcaldía y el Concejo.35
Tal preferencia tiene su génesis en la certidumbre de que es imperioso comenzar a examinar la urbe en su singularidad. Lo ocurrido en la capital colombiana es distinto de lo vivido en otros escenarios latinoamericanos y, si bien es innegable que existieron aspectos comunes, también lo es que sus particularidades son manifiestas.36
La periodización elegida respondió asimismo al interés por ahondar en la esfera local. La pesquisa comienza con la Constitución de 1886 porque esta supuso poner fin al federalismo hasta entonces vigente para establecer un sistema centralista en virtud del cual se unificó la legislación electoral, se reorganizó territorialmente el país y se instauró un régimen municipal que dotaba a los agentes gubernamentales de herramientas suficientes para coartar el accionar de los funcionarios distritales. Lógicamente, las críticas efectuadas a la carta magna durante estos lustros no solo sacaron a la luz el alto grado de conflictividad que generó esa subordinación al centro, sino que además se erigieron en pruebas fehacientes de que el orden instituido no había sido capaz de legitimar la autoridad estatal.37
La fecha de 1910 representa, en contrapartida, la materialización de los cambios que se pidieron al régimen municipal desde 1890, con lo cual se dio fin al ciclo regenerador. La transformación fue especialmente sentida en cuanto a la forma en la que, en adelante, los bogotanos concibieron e interactuaron con la esfera local: el control al que fue sometida la capital durante el Quinquenio suscitó que en el seno de la población surgiera un claro interés por defender las potestades del municipio, proceso que le otorgó al Concejo de Bogotá una relevancia considerable dentro del decurso político-administrativo de la urbe. La paulatina recuperación de la institucionalidad después de la salida del general Rafael Reyes de la presidencia se convirtió de esta forma en una declaración categórica de que la solución a los problemas de la ciudad dependía, en primera instancia, de las decisiones tomadas desde el entorno distrital.38
Interrogarse acerca de la forma en que la administración local de los decenios en estudio intentó darles solución a los problemas urbanos que exteriorizaba Bogotá también constriñe a esclarecer cuál fue la actuación de los entes involucrados en el desarrollo capitalino una vez subieron los regeneradores al poder. Investigaciones recientes acreditan que las transformaciones percibidas en el espacio bogotano han estado ligadas históricamente al desenvolvimiento político tanto de la ciudad como del país, correlación que permite comprender por qué durante la Regeneración el decurso de la urbe estuvo permeado por una suerte de lucha entre los intereses defendidos por la administración municipal, en procura de atender a las necesidades de su población, y los intereses defendidos por las autoridades nacionales, departamentales y provinciales.
Las reflexiones que sobre este tópico se expondrán a continuación giran alrededor de tres ejes —el normativo, el ideológico y el electoral— que serán abarcados a través del análisis de temáticas específicas que, al haber sido discutidas dentro de la Alcaldía y el Concejo municipal, hicieron tangible la relación poder local-poder central que se forjó en torno a la gestión urbana de Bogotá.
La exploración del eje normativo se realizará estableciendo cuáles fueron, desde la legislación, las atribuciones y funciones asignadas a cada uno de los organismos que tenían potestad sobre la ciudad, para luego confrontar lo dispuesto en la norma con el accionar que tuvieron en la práctica. Numerosos ejemplos se observan en la época acerca de las tensiones existentes entre las diferentes entidades oficiales a la hora de tomar decisiones ligadas al espacio bogotano; de hecho, un denominador común de estos años fue la injerencia del Ejecutivo en asuntos que concernían exclusivamente a la capital, con el fin de presionar para que se resolvieran según su conveniencia.
No en todos los casos, empero, esa intrusión fue compartida por el gobernador o por el burgomaestre, pese a que ambos funcionarios eran agentes del presidente. Esta constatación habilita para desvirtuar una de las tesis historiográficas que mayor notoriedad ha tenido en el medio académico colombiano: aquella que sostiene que la actuación del alcalde siempre estuvo en consonancia con las directrices trazadas desde el Gobierno, lo cual habría generado de esta forma un conflicto permanente con la corporación citadina.
Frente a la multiplicidad de fuentes que atestiguan dicha disputa, se optó por discriminar el análisis en tres niveles, privilegiando en cada uno de ellos un tema en particular: a) el nacional-local, con énfasis en lo sucedido con el ramo de aseo; b) el departamental-local, con hincapié en las rentas tanto seccionales como municipales, y c) el local-local, resaltando la pugna que se urdió entre el municipio de Bogotá y la Empresa de Acueducto, a causa de la prestación de este servicio en la ciudad.39
La aproximación al eje ideológico se llevará a cabo dilucidando cómo algunos letrados colombianos pensaron la antinomia centralización-descentralización y de qué manera las directrices políticas que se adoptaron con el transcurrir de los años pusieron en entredicho (o en contadas ocasiones, confirmaron) los planteamientos esgrimidos tanto desde la academia como desde la opinión pública.
La tónica de la etapa en estudio fue exaltar en el discurso la descentralización administrativa, pero imponer en la realidad un régimen fuertemente centralizado; de acuerdo con la coyuntura histórica por la que
