incidente sobre a atividade de mineração, abrangendo, principalmente, os aspectos institucionais e instrumentais do controle estatal existente.
PALAVRAS-CHAVE: mineração, regulação, competências institucionais e regulatórias.
ABSTRACT: the scope of this essay is to present a brief overview of the Brazilian regulatory framework for the activity of mining, with special focus on the institutional and instrumental aspects of the public activities.
KEYWORDS: mining, regulation, institutional and regulatory attributions.
1. INTRODUÇÃO
A regulação da atividade de mineração, no Brasil, é das mais antigas experiências existentes em termos de um controle estatal sobre determinado mercado estratégico. Trata-se de atividade desde há muito de enorme relevo para a economia brasileira, razão pela qual sempre esteve sujeita a um controle estatal exercido parte por meio de empresas estatais e parte por meio de uma regulação mais típica da polícia administrativa, haja vista a noção especial de dominialidade existente em relação às riquezas minerais do subsolo.
Atualmente, a intervenção estatal no mercado da mineração se dá apenas por meio de uma regulação externa, exercida por entidade reguladora independente. Isto, pois, desde o ano de 1997, quando houve a privatização da Companhia Vale do Rio Doce1, demarcou-se o fim de um ciclo de intervenção estatal direta, realizada por meio de empresas públicas e sociedades de economia mista.2
Não obstante, o fato de não haver mais uma intervenção direta do Estado no setor de mineração (exceto com relação a minérios com potencial nuclear, como exporemos), mas apenas uma regulação exercida de forma homeoestática3, não significa uma redução da importância da atividade para a economia nacional. Bem ao contrário, inclusive, já que desde a privatização da Companhia Vale do Rio Doce, houve apenas o crescimento da indústria minerária e, pois, de sua importância para a economia brasileira. Para fins de referência, segundo dados do Ministério de Minas e Energia, a atividade de mineração correspondeu, no ano de 2017, a, aproximadamente, 6 % do Produto Interno Bruto Brasileiro.4
Nesse passo, o objetivo do presente estudo será, com a brevidade possível, apresentar os contornos do marco regulatório da atividade de mineração do Brasil, abrangendo seus aspectos institucionais, materiais e instrumentais, incluindo as especificidades sócio-ambientais subjacentes à atividade.
Deve-se, preliminarmente, contudo, informar que o presente estudo não tratará do regime minerário aplicável ao setor de petróleo e derivados. Embora sejam atividades também de mineração, aquelas desempenhadas no âmbito da indústria do petróleo sujeitam-se a regime jurídico completamente especial, estando sob a competência de agência reguladora específica – distinta daquela aplicável à mineração em geral – e sendo regida por marcos legislativo e regulatório completamente distintos daqueles que serão ora tratados. No sistema brasileiro, o regime da indústria do petróleo está muito mais relacionado à regulação do setor energético do que ao setor de produção mineral, de forma que sua aglutinação neste estudo implicaria, sem dúvidas, a duplicação do escopo ora adotado e a fuga dos objetivos principais.
2. COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS E REGULATÓRIAS
Em um país organizado de forma federativa, como o Brasil, o ponto de partida na análise da estrutura regulatória de determinado setor deverá ser, necessariamente, a verificação de qual ente federativo detém a competência primordial sobre determinado setor, quais as razões para tanto, e quais as possíveis competências residuais de outros entes federativos na matéria. Isso ocorre, pois com a demarcação da competência federativa predominante torna-se muito mais simples a análise da estrutura regulatória incidente, dado que estará esta cingida ao corpo administrativo de determinados entes federativos previamente identificados.
Nos quadrantes da Constituição Federal de 1988, as atividades da indústria minerária são postas sob competência da União Federal. Isso ocorre, pois, nos termos do inciso IX do artigo 20 da Constituição Federal, os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens públicos federais. Ou seja, independentemente do território em que estejam localizados, os recursos minerais serão sempre bens públicos de titularidade da União Federal, donde decorre sua competência regulatória sobre sua exploração.
Inobstante, o § 1º do mesmo artigo 20, bem como o artigo 176, da Constituição Federal expressamente determinam que os Estados e Municípios têm direito à participação dos resultados das atividades minerárias realizadas em seus territórios. Contudo, a atribuição de direito pecuniário na atividade minerária não confere aos demais entes federativos competência propriamente regulatória, eis que a repartição de referidos resultados se dá na forma de lei federal, como será tratado adiante, no tópico 5 deste estudo. Destarte, a totalidade dos marcos legislativo e regulatório da atividade de mineração será proveniente de lei federal.
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