rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico; o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, la autorización que otorgue la Secretaría Regional Ministerial del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este informe señalará el grado de urbanización que deberá tener esa división predial, conforme a lo que establezca la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Igualmente, las construcciones industriales, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan”.
De la lectura de esta disposición se desprende que:
• El inciso primero establece una prohibición de subdividir, abrir calles y levantar construcciones fuera de los límites urbanos, si bien establece algunas excepciones, a saber: (i) construcciones necesarias para la explotación agrícola del inmueble; (ii) viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores; (iii) construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado.
• Por su parte, el inciso tercero de la misma, se refiere al caso de subdivisión y urbanización de terrenos con fines ajenos a la agricultura, en particular para (i) complementar alguna actividad industrial con viviendas; (ii) dotar de equipamiento a algún sector rural; (iii) habilitar un balneario o campamento turístico; (iv) construir conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado. Para estos casos es necesario obtener una autorización de la Seremi de Agricultura. Para otorgar dicha autorización, la Seremi de Agricultura requiere el informe previo de la Seremi-MINVU, que debe pronunciarse específicamente respecto de la generación de nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana. Dicho informe debe ser favorable, pues, en caso contrario, la Seremi de Agricultura deberá necesariamente denegar la autorización. De ahí que se puede afirmar que este informe es vinculante para dicha Seremi.
• Si bien en este inciso no se hace expresa mención al SAG, se requiere del informe de este servicio en virtud de lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley N° 18.755, que Establece Normas sobre el Servicios Agrícola y Ganadero, así como por el artículo 3.1.7 de la OGUC. Efectivamente, el artículo 46 de la mencionada Ley dispone: “Para autorizar un cambio de uso de suelos en el sector rural, de acuerdo al artículo 55 del decreto supremo N° 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se requerirá informe previo del Servicio. Dicho informe deberá ser fundado y público, y expedido por el Servicio dentro del plazo de 30 días, contados desde que haya sido requerido. Asimismo, para proceder a la subdivisión de predios rústicos, el Servicio certificará el cumplimiento de la normativa vigente”.
Por último, el inciso cuarto se refiere las construcciones fuera de los límites urbanos, que pueden ser (i) industriales; (ii) de equipamiento; (iii) de turismo; y (iv) poblaciones. En este caso, y según reza la disposición, la autorización la debe otorgar la Dirección de Obras Municipales, para lo cual se requiere informe favorable tanto de la Seremi-MINVU como del SAG; por tanto, ambos informes son vinculantes.
En conclusión, de acuerdo a lo establecido en esta disposición, solo las construcciones necesarias para la explotación agrícola del inmueble así como la vivienda necesaria para el propietario y sus trabajadores pueden ejecutarse sin necesidad de autorización alguna. Para el resto de las situaciones en que sea necesario urbanizar, subdividir o construir fuera de los límites urbanos se requiere de las autorizaciones respectivas.
Además de los informes establecidos en el artículo 55 citado, se requiere, en caso de que se esté en presencia de una Zona de Interés Turístico (ZOIT), el informe del Servicio Nacional de Turismo, según lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley N° 20.423, del Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo.
Por último, es importante recalcar que este permiso se requiere para toda área rural, tanto para la que se encuentra regulada por un Instrumento de Planificación Territorial, cuyo único caso sería PRI/PRM, como aquella que no se encuentre regulada por tal instrumento. Sin embargo, los antecedentes a considerar para el otorgamiento de este permiso en uno u otro caso son diversos. Esto porque en el área rural de un PRI/PRM la autoridad está facultada para establecer usos de suelo, tal como se encuentra establecido en el 2.1.7 de la OGUC; mientras que en el área rural que no cuenta con un plan regulador aquello no es posible. Esta regulación del uso de suelo en área rural dentro de un IPT no permite otorgar cambio de uso de suelo para una actividad que no sea compatible con la zonificación41. Dicha limitante no se genera en un área rural fuera de un plan, por lo que la autoridad tendría, en principio, mayor discrecionalidad para otorgar el permiso42.
2. IOT Estrictos Indicativos
Los IOT Estrictos Indicativos corresponden a aquellos instrumentos que fijan lineamientos a seguir por la planificación territorial, en general, relativos a las áreas urbanas, pero cuyas disposiciones no son obligatorias para los particulares. En este sentido, su incumplimiento no acarrea sanciones para los privados, ya que están formulados con el objetivo de orientar las decisiones formales que debe adoptar la autoridad en el ejercicio de sus funciones.
En caso de generarse una colisión de intereses entre un instrumento indicativo y uno de naturaleza normativa, debe primar este último, dado el carácter obligatorio de sus disposiciones. Ello es así salvo la existencia de algún procedimiento que considere otras variables para decidir entre lo normativo y lo indicativo; ya que en este caso la decisión se adoptará precisamente sobre la base de estos elementos externos, lo que no significa que la norma pierda eficacia ante el instrumento indicativo. Un ejemplo de lo anterior lo representa el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), en que la consideración de variables ambientales puede determinar que, a pesar de cumplir con el instrumento normativo, no es posible autorizar la actividad.
Dentro de los IOT Estrictos Indicativos se encuentran la Política Nacional de Desarrollo Urbano, la Estrategia Regional de Desarrollo, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Comunal y la Zonificación de Uso de Borde Costero.
2.1. Política Nacional de Desarrollo Urbano
A. ANTECEDENTES GENERALES
La LGUC solo tiene una referencia explícita a la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU). En su artículo 27 señala que “[s]e entenderá por Planificación Urbana, para los efectos de la presente ley, el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico. Los objetivos y metas que dicha política nacional establezca para el desarrollo urbano serán incorporados en la planificación urbana en todos sus niveles”.
Si bien esta disposición le otorga gran importancia a este instrumento al establecer la necesidad de incorporarla en la planificación urbana, no ha tenido una gran relevancia práctica. Así por ejemplo, “la Política de 1985 no surtió ningún efecto concreto porque no la siguió ninguna ley y fue derogada el año 2000”43.
Tras 14 años sin contar con una Política Nacional de Desarrollo Urbano, en abril de 2014 se publicó la nueva PNDU, aprobada mediante D.S. N° 78 de 2013 del MINVU. Su principal objetivo es “generar condiciones para una mejor calidad de vida de las personas”44. Sus metas pueden
