I
El Ordenamiento Territorial en Chile
En Chile, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), dependiente del Ministerio del Interior, conceptualiza el ordenamiento territorial siguiendo la definición adoptada por la Carta Europea, que lo define como “la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”2. Señala que tanto los métodos como los instrumentos de planificación que se apliquen dependerán del conjunto de valores sociales, de orientaciones políticas nacionales y regionales, y de condiciones económicas y ambientales propias de los territorios, las cuales deben estar contenidas en las respectivas Estrategias de Desarrollo Regional3.
Sin perjuicio de la definición citada precedentemente, basta una somera revisión del ordenamiento territorial en nuestro país para darse cuenta de que en Chile no existe un sistema integrado ni una política formal de ordenamiento territorial, referida tanto al ámbito urbano como al rural. Si bien nuestro país cuenta con una experiencia de más de medio siglo en el diseño y aplicación de los instrumentos de planificación definidos en el marco de la legislación urbana, no tiene la misma experiencia en el ordenamiento integral del territorio -que incluya los espacios rurales-, existiendo a la fecha una gran cantidad de instrumentos dependientes de una diversidad de organismos.
Esta dualidad entre planificación urbana y ordenamiento territorial es evidente al comparar la definición y regulación de planificación urbana contenida en la Ley General de Urbanismo y Construcciones (en adelante, LGUC)4 y su Ordenanza (en adelante, OGUC)5, con la definición de ordenamiento territorial contenida en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR)6.
La LGUC define la planificación urbana como “el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico” (LGUC, Art. 27). Enseguida señala que “[l]a planificación urbana se efectuará en cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal” (LGUC, Art. 28).
Por otra parte, la legislación chilena entrega atribuciones en materia de ordenamiento territorial al Gobierno Regional. En efecto, la LOCGAR establece que “la administración superior de cada región del país, estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella”7. Así contempla dentro de las funciones que corresponden a esta autoridad, aquellas relativas al ordenamiento territorial, tales como el establecimiento de políticas y objetivos para el desarrollo integral y armónico del sistema de asentamientos humanos de la región, así como el fomento y cuidado por la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente8. Sin embargo, esta ley no contiene una definición de ordenamiento territorial ni tampoco establece los instrumentos que lo harían efectivo.
El ordenamiento territorial no se refleja en un instrumento preciso, en que el Gobierno Regional fije una política en la materia; esto sin perjuicio de contar con un instrumento denominado Estrategia Regional de Desarrollo, que está orientado a la promoción del desarrollo económico y social, pero que no tiene por objetivo la planificación específica del territorio9.
La carencia de un sistema de ordenamiento territorial genera una marcada asimetría de regulación entre espacios urbanos y rurales, en tanto estos últimos no cuentan con instrumentos de ordenamiento territorial similares a aquellos de las zonas urbanas. Así las zonas rurales carecen de un marco normativo integrado y coherente, estando, en ciertos casos, sujetas a las disposiciones de planes reguladores intercomunales o metropolitanos; sin embargo, en la mayoría de los casos carecen de este tipo de regulación.
Esta asimetría de regulación entre la planificación urbana y el ordenamiento territorial ha generado confusión en los términos empleados. Es así como nuestra legislación define Instrumentos de Planificación Territorial como el “vocablo referido genérica e indistintamente al Plan Regional de Desarrollo Urbano, al Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano, al Plan Regulador Comunal, al Plan Seccional y al Límite Urbano”10.
Lo anterior ha llevado a que nuestra legislación tienda a emplear los términos de ordenamiento territorial, planificación territorial e instrumentos de ordenamiento territorial solo en el ámbito urbano, confundiéndose finalmente la planificación territorial con la planificación urbana.
En este contexto, la ausencia de un marco normativo integrado que involucre tanto los espacios rurales como urbanos lleva a la necesidad de buscar y concordar cuerpos normativos dispersos, promulgados con distintos fines para construir, a la manera de un rompecabezas, el conjunto de normas que se despliegan sobre un territorio específico.
CAPÍTULO II
Instrumentos de Ordenamiento Territorial en Chile
Los instrumentos de ordenamiento territorial (en adelante, IOT) se definen como todas aquellas normas, planes o estrategias que condicionan y/o direccionan la acción de transformación de los agentes públicos y privados sobre el territorio. El ordenamiento jurídico chileno cuenta con un sinnúmero de IOT contenidos en una gran diversidad de cuerpos legales y reglamentarios, los cuales definen los organismos competentes en la materia; estos, a su vez, cuentan con funciones y atribuciones también diversas, de acuerdo con el ámbito de acción que corresponde a cada uno de ellos. Entre estos organismos se encuentran, sin ser taxativos, los Ministerios de Medio Ambiente; Vivienda y Urbanismo; Agricultura; Economía, Fomento y Turismo; y Bienes Nacionales; además de diversos servicios dependientes de ellos, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, configurando un complejo marco institucional para la planificación física del territorio.
Considerando la multiplicidad de normativas y organismos implicados, es posible realizar diversas clasificaciones, atendiendo a criterios tales como sus distintas esferas de acción, los organismos competentes y sus alcances.
Con el fin de ordenar los distintos IOT, en este trabajo se presenta una clasificación basada en la intencionalidad y objetivos que persigue el instrumento en cuestión, distinguiendo aquellos que tienen una finalidad planificadora de aquellos que tienen una finalidad de protección de un recurso natural, cultural u otro. Los primeros son aquellos procesos racionales de toma de decisión, basados en un diagnóstico de la realidad con miras a generar una distribución espacial de los usos del suelo, en conformidad con los objetivos de desarrollo económico y social, a los que hemos denominados “IOT Estrictos”. Los segundos son las “Zonificaciones Sujetas a Protección Especial”. Ambos tipos de instrumentos tienen, por cierto, efectos sobre el uso y acceso al territorio.
A su vez, cada una de estas categorías ha sido subdividida en función de su característica principal y objetivo. Es así como respecto de los IOT Estrictos, la clasificación se realizó sobre la base de la eventual obligatoriedad del instrumento y, en el caso de las Zonificaciones Sujetas a Protección Especial, sobre la base de los objetivos de protección perseguidos.
Lo anterior resulta en la siguiente clasificación:
1. IOT Estrictos
a. Normativos
b. Indicativos
2. Zonificaciones Sujetas a Protecciones Especiales
a. Diversidad
