previsiones de tráfico sobreestimadas; el tipo de carretera elegida no era la más adecuada, optando por la autopista en tramos donde una autovía era mejor opción; el incremento del coste medio respecto al previsto era del 23 %; en España el coste de construcción de calzadas era de los más caros. El informe ponía en evidencia que cada kilómetro de autovía española costó de media el doble que en Alemania y, al contemplar la legislación española modificaciones y ampliaciones del contrato por «circunstancias imprevistas», las obras presentaban una media de tres ampliaciones, implicando un sobrecoste de entre el 20 y el 30 % (Tribunal de Cuentas Europeo, 2013).
Entre los mecanismos de colaboración público-privada para financiar las infraestructuras de carreteras se apuesta por el modelo concesional. Las obras y el mantenimiento se llevan a cabo con capital privado, que se compensa con la concesión por un periodo de años determinado de la explotación de la vía. En 2012 los 3.307 kilómetros de autopistas en régimen de concesión son explotadas por 32 sociedades, y de ellos corresponden a la Administración General del Estado el 83,5 %, recayendo el resto en otras administraciones públicas.
Pero el resultado económico de las sociedades concesionarias no ha sido el esperado y sus deudas se han ido acumulando, pasando el coste medio de la deuda de las 21 concesionarias de la Administración General del Estado de 5.711 millones de euros en 2007 a 9.054 en 2012 (Ministerio de Fomento, 2014). Y ha sido el modelo de peaje el que recoge los peores resultados, entrando en quiebra muchas de las sociedades. Las empresas aluden al desplome del tráfico durante la crisis, pues si en 2006 la media diaria de tráfico de las autopistas de peaje en España alcanzó el máximo histórico de usuarios, en 2011 se registra el mínimo de los últimos catorce años, retrocediendo a los niveles de 1998 que, según Fomento, representa un desplome desde el inicio de la crisis del 25 %. Sin embargo, la situación crítica de las empresas que actualmente compromete económicamente al Estado se debe a más factores, y algunos están en la base del propio modelo concesional, como son la adjudicación a través de concurso y no de subasta y los sobrecostes que se derivan de contrataciones a la baja, embrión de posterior encarecimiento de obras, modificados y ampliaciones de contrato.
Sin ánimo de generalizar, pues hay autopistas que continúan siendo rentables, el panorama es especialmente grave en ocho autopistas de peaje construidas a partir del año 2000 que desde 2012 presentan suspensión de pagos. Son 710 kilómetros de vías que corresponden a la Administración General del Estado: las radiales madrileñas R-2, R-3, R-4 y R-5, la M-12 (eje aeropuerto de Barajas), la AP-41 (Madrid-Toledo), la AP-36 (Ocaña-La Roda) y la AP-7 (Cartagena-Vera o circunvalación de Alicante). La deuda total financiera de las sociedades concesionarias suma en 2016 cerca de 3.800 millones de euros. Aparte figuran 470 millones por obras pendientes de cobro, más otros 1.200 millones por expropiaciones (frente a los 400 previstos). En total, cerca de 5.500 millones que constituyen una gravosa carga para el erario público, dada la obligación de pago que recae sobre el Estado por la Responsabilidad Patrimonial de la Administración.
En marzo de 2017 los recursos del Gobierno ante la Audiencia Provincial sobre las R-3, R-5, R-2 y AP-7 han sido admitidos a trámite, retrasando la posible liquidación como mínimo a 2019. De esta manera el Gobierno gana tiempo y la factura de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración se reduce cuanto más avance el periodo de amortización. Así pues, el tribunal deja en suspenso el auto de apertura de la fase de liquidación en tanto no se sustancien los recursos de apelación correspondientes. Estos fallos judiciales, que no admiten recurso, suponen un varapalo a los fondos oportunistas, dueños actualmente del 80 % de la deuda.
Es por ello que Fomento está contemplando volver a sacar a concurso las autopistas quebradas. Por el momento, la Audiencia Provincial ha fallado a favor de la propuesta de convenio presentada por la concesionaria de la R-3 y R-5. Se trata de una situación inédita que puede salpicar a las restantes vías. Sin embargo, los fondos oportunistas están decididos a oponerse a cualquier solución que no sea una rápida liquidación, ya que con el retraso ven menguar su negocio. La reprogramación de inversiones y nuevas prioridades de futuros gobiernos, así como el tratamiento que pueda otorgar a situaciones heredadas, más allá de aquellos aspectos ya judicializados, es algo que podrá evaluarse después de las elecciones de 2019.
C) Puertos y aeropuertos
Estos modos de transporte, más allá de las diferencias de sus sistemas de financiación (centralizada en el caso de los aeropuertos a través de AENA, y descentralizada en el caso de los puertos a través de las Autoridades Portuarias) presentan igualmente numerosos episodios de utilización inadecuada de recursos públicos. Una simple lectura de la información oficial de AENA sobre número de pasajeros en 2017 es suficiente para concluir que al menos la tercera parte del total de aeropuertos de su competencia son prescindibles (AENA, 2017). A ellos hay que sumar la relación de aeropuertos impulsados por distintas Comunidades Autónomas, sin más criterio que la supuesta rentabilidad electoral, ahora cerrados, fallidos, sin pasajeros o con un número tan reducido que seguirán siendo deficitarios durante décadas. También en este apartado superamos en número a países de nuestro entorno con más recursos y mayor volumen de población. El ejemplo que mejor ayuda a contextualizar esta inexplicable situación es Alemania (Heymann, 2015). En cuanto a inversiones infrautilizadas o con sobrecostes extraordinarios, aunque el número de casos es menor, algunos son de tal envergadura que se hace difícil encontrar una explicación razonable para entender la situación actual.
Tampoco en este caso se dispone de evaluaciones rigurosas sobre rentabilidad. No las puede haber porque de haber existido muchos aeropuertos no existirían. La explicación es conocida: una decisión electoralista, por lo general acompañada de un estudio económico de encargo con cifras completamente irreales, que ha comprometido un volumen importante de recursos públicos sin rentabilidad alguna.
Afortunadamente, como muchos aeropuertos y algunos puertos contaron con ayuda de fondos comunitarios en el periodo 2000-2013, han sido objeto de evaluaciones por parte del Tribunal de Cuentas Europeo. Las conclusiones generales no pueden ser más reveladoras en relación con los aeropuertos: a) escasa rentabilidad y riesgo de que algunos tengan que cerrar si no cuentan con ayudas públicas continuas; b) recomendación de que para el periodo 2014-2020 solo se asigne financiación a aeropuertos que sean financieramente viables y hayan evaluado y demostrado adecuadamente las necesidades de inversión; c) recomendación de que los Estados cuenten con planes de coordinación que eviten exceso de capacidad, duplicación y descoordinación de inversiones.
Más explícitas son las severas críticas formuladas sobre los ocho aeropuertos seleccionados en España: no había necesidad acuciante de ampliar (Badajoz) o no estaba demostrada (Córdoba), varios no eran necesarios (un 28 %), la mayoría sufrieron sobrecostes y retrasos (el más significativo el de La Palma), la utilización media era inferior al valor de referencia (Fuerteventura, Vigo, La Palma, Badajoz), contaban con infraestructuras de tamaño excesivo, un 8 % de fondos se invirtieron en infraestructuras que no se utilizaban, estimaciones de costes e ingresos poco realistas, no son autosuficientes desde el punto de vista financiero, previsiones de pasajeros excesivamente optimistas (Córdoba, 179.000 previstos y 6.955 reales), impacto limitado de las inversiones y solapamiento con zonas de influencia, ausencia de indicadores… Un extenso catálogo que revela la dimensión de un derroche de recursos sin rentabilidad (Tribunal de Cuentas Europeo, 2014) al que únicamente cabría objetar (sin que ello justifique retrasos o sobrecostes) que algunos aeropuertos insulares cumplen una función en la movilidad de la población que los hace necesarios. Añádase además el caso paradigmático de despilfarro impulsado por élites políticas regionales (sin coste político alguno), como es el aeropuerto de Ciudad Real, recientemente libre de cargas judiciales para operar por sus nuevos propietarios: más de 1.029 millones de euros dilapidados en un aeropuerto programado para 2,5 millones de pasajeros próximo a una ciudad de 75.000 habitantes (Mir, Cruz, 2012).
En el caso de los puertos destaca la gran inversión pública infrautilizada del puerto exterior de A Coruña y la ampliación de puerto del Musel en Gijón. Con carácter general las deficiencias
