Como el estudio del catálogo normativo de un país es una tarea bastante compleja, he elegido al Perú como caso de estudio, país del cual conozco sus instituciones y su relación con el cambio climático. Considero también que es un Estado que representa bastante bien a aquellos que están en vías de desarrollo y sobre el cual pesa de manera particular la influencia de los tratados internacionales que suscribe, pues su política exterior suele estar muy alineada con las metas y objetivos climáticos propuestos y acordados por la comunidad internacional.
Además, se presenta una breve evaluación comparativa con algunos países de América Latina, a fin de contar con una referencia sobre la actividad de los Estados que tienen con niveles de desarrollo y economías diferentes.
La primera parte de esta obra consiste en una aproximación introductoria a varios temas relacionados con la ciencia del cambio climático, al derecho del cambio climático y a la política internacional del cambio climático. La segunda parte presenta en detalle los resultados de mi investigación, es decir, la situación política, las metas climáticas, los arreglos institucionales, así como un análisis de la legislación relacionada con el cambio climático en el Perú. La tercera parte evalúa, de manera general, la situación en algunos países de América Latina. Concluye con una serie de observaciones y recomendaciones.
El objetivo central de este libro es sustentar la idea de que para implementar acciones efectivas de protección del cambio climático es necesario contar con una estructura legislativa e institucional adecuada que permita tratar el problema del cambio climático en el largo plazo, y de acuerdo con los intereses de cada país. Espero, pues, que este trabajo sirva como herramienta para lograr una implementación climática más efectiva.
La realización de esta obra no hubiera sido posible sin el soporte de Sandra, mi esposa. Asimismo, agradezco a aquellas personas que me han apoyado de distintas maneras para su elaboración: Michael Gerrard, Michael Burger, Thilo Marauhn, Heike Walk, Augusto Arzubiaga, José Luis Pérez Sánchez-Cerro, Natley Williams, Daniel Klein, Hafida Lahiouel, Carlos Buller, Ernesto Pinto-Bazurco, Rómulo Assereto y Eduardo Calvo.
Del mismo modo, expreso mi agradecimiento a las siguientes instituciones por haberme brindado espacios y herramientas esenciales para realizar la investigación requerida para este libro: Sabin Center for Climate Change Law, Columbia Univesity, Freie Universität Berlin y la Alexander von Humboldt-Stiftung.
Observaciones introductorias y motivación
La mayoría de los desafíos y los problemas medioambientales y sus efectos trascienden las fronteras nacionales y —en algunos casos— son de alcance mundial, por lo que, a fin de idear soluciones y respuestas eficaces, es indispensable que los Estados colaboren a través de marcos jurídicos apropiados. El derecho internacional del medio ambiente es el ámbito del derecho internacional público que se ocupa de los Estados y de las organizaciones internacionales con respecto a la protección del medio ambiente1. No se aplica de manera aislada, sino que se fundamenta en las normas y los principios del derecho internacional público general. Las fuentes tradicionales de derecho internacional enunciadas en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia han dado lugar a un amplio conjunto de obligaciones jurídicas internacionales, cuyo principal objetivo es la protección del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales (Sands y Peel, 2012).
Mi interés acerca de los retos en la implementación de normas extranjeras en países en vías de desarrollo nace en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, donde los profesores sostenían que muchos de los defectos en la legislación nacional se debían a que las normas eran “importadas” de otros países, sin haberse tomado en cuenta la realidad del Perú al momento de hacer la transferencia.
Luego, cuando investigaba para mi doctorado en Alemania, apliqué esta idea a la implementación de acuerdos internacionales sobre medio ambiente, y adapté estudios de Helge Jörgens (Holzinger, Jörgens y Knill, 2007, p. 13) que apoyaban la tesis de que existe una difusión político-normativa desde los países desarrollados hacia los países en vías de desarrollo.
Años más tarde pude constatar personalmente esta problemática durante mi trabajo en el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú (MRE). Una de mis tareas como asesor en temas medioambientales era seguir los procesos de ratificación de acuerdos internacionales. Pude observar cómo el gobierno ratificaba acuerdos sin contar frecuentemente con arreglos institucionales y normativos adecuados para implementarlos2.
Posteriormente formé parte del equipo de negociación del Perú para la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que se llevó a cabo en Lima, en el 2014 (COP 20)3. Una de las tareas que se me encargó fue la de participar y seguir las reuniones del G77+China, que es el grupo de negociación que representa a los países en vías de desarrollo y que está conformado por cerca de 150 países. Antes de que se inicie la primera reunión —en la que se suelen discutir las posiciones que tiene en común el grupo y que los países miembros representarán durante el resto de la conferencia— se me acercó un delegado de otro país y me preguntó acerca de mis expectativas para esta conferencia. Le contesté que esperaba que esta conferencia logre sentar los acuerdos necesarios para que el próximo año pueda adoptarse el Acuerdo de París, y por cortesía también le pregunté cuáles eran sus expectativas. Su respuesta me sorprendió, pues me dijo que él prefería que no se llegue a ningún acuerdo en París. Cuando le pregunté por qué, me respondió que él había participado desde el inicio de este proceso (que entonces ya contaba con más de veinte años) y que gracias al per diem que recibía por participar en cada reunión, había logrado pagar el colegio de sus hijos, y que actualmente estaba pagando sus estudios universitarios. Al poco tiempo, este delegado fue elegido copresidente de un grupo de negociación muy importante en el proceso intergubernamental de cambio climático.
Este cándido intercambio me dejó pensando acerca del rol que tienen los países en vías de desarrollo en estos procesos multilaterales, y cómo esto afecta su validez. Está claro que no todos los países en vías de desarrollo están representados de esta manera, sin embargo creo que sí existe un problema muy serio con respecto a su participación en general. Y cualquiera que conozca el proceso intergubernamental de cambio climático —e incluso muchos procesos multilaterales en el marco de las Naciones Unidas— puede dar fe de que estos se basan principalmente en una confrontación de los intereses de los países en vías de desarrollo y los países desarrollados4. Los primeros responsabilizan a los segundos por los estragos medioambientales y sociales, y por ello les exigen soluciones, expresadas básicamente en financiamiento; mientras que los segundos exigen que para que dicho financiamiento se dé los primeros deben acceder a métodos de control estrictos, que a veces pueden entrar en conflicto con su soberanía nacional5.
Y si evaluamos el proceso climático de las Naciones Unidas por su eficacia, vemos que a pesar de que al comienzo, en los años noventa, los países se comprometieron a reducir las emisiones para luchar contra el cambio climático, después de veinticinco años de reuniones y acuerdos las emisiones no solo no han bajado, sino que han aumentado.
Figura 1. Emisiones de CO2 en toneladas métricas (Tm) per cápita
Elaboración propia, con datos del Banco Mundial citando a Carbon Dioxide Information Analysis Center, Environmental Sciences Division, Oak Ridge National Laboratory, Tennessee, United States
Si bien no es posible generalizar llamando a un grupo de países “desarrollados” y a otros “en vías de desarrollo”, principalmente debido a que en el derecho internacional no existe una definición clara al respecto, el proceso de cambio climático de la ONU utiliza dichos términos
