должностных лиц, государственных служащих, нарушающие права и свободы граждан, но и бездействие данных субъектов (ст. 245 гл. 25 ГПК РФ, ч. 2 ст. 2 Закона «Об обжаловании в суд…»)[220], то есть невыполнение субъектами публичной власти, возложенных на них обязанностей, что привело к нарушению прав граждан и организаций.
В соответствии с Конституцией РФ и данными законами обжалованию подлежат также решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. При этом решения могут носить индивидуальный или нормативный характер[221], могут исходить как от коллегиальных, так и единоначальных органов государственной власти и управления.
В действующем законодательстве нет определения понятия «решение». Вместе с тем, традиционным в теории административного права, правотворческой и правоприменительной практике считается термин «правовой акт». Он используется в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23)[222], Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и иных законах, актах Президента РФ, Правительства РФ и других органов государственной власти на территории Российской Федерации[223].
Правовой акт – это универсальная форма реализации государственной власти. Он является выражением государственно-властного волеизъявления и направлен на регулирование общественных отношений либо посредством установления правовых норм, либо посредством возникновения, изменения или прекращения правоотношений[224].
Для административного судопроизводства термин «правовой акт» является более приемлемым, по сравнению с термином «решение». Понятие «правовой акт» точно отражает предмет судебного обжалования, так как решения неправового характера не могут стать предметом судебного рассмотрения. В целях обеспечения судебной защиты прав граждан и организаций в сфере публичной власти в законодательстве необходимо раскрыть общее понятие правового акта, провести классификацию основных видов правовых актов (нормативных[225], индивидуальных), дать определение административных договоров и соглашений[226].
Правоприменительная практика Верховного Суда РФ поставила перед теорией административного права еще одну проблему: могут ли стать предметом судебного обжалования акты рекомендательного характера. В административно-научной литературе пока нет точного ответа на этот вопрос, так как юридические свойства рекомендательных актов и правовые последствия их реализации в теории административного права практически не исследованы. Л. А. Сергиенко справедливо отмечает, что в современной управленческой практике «возрастает число норм рекомендательного характера, повышается роль и значимость этих норм в деятельности органов исполнительной власти, а также объектов, находящихся в сфере их влияния»
См., напр.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 августа 1995 г. // БВС РФ. 1996. № 5.
См. п. 6 Постановления Пленума ВС РФ № 10; п. 5 обобщения «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» // БВС РФ. 1998. № 8. С. 15; а также Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ № 15Г-98-3 // БВС РФ. 1998. № 9. С. 10.
Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом № 3-ФКЗ от 31 декабря 1997 г.) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
См. также: Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763 (с изменениями и дополнениями, внесенными Указами Президента РФ № 490 от 16 мая 1997 г., № 963 от 19 августа 1998 г.) // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33; Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства РФ № 1538 от 11 декабря 1997 г., № 1304 от 6 ноября 1998 г., № 154 от 11 февраля 1999 г., № 715 от 30 сентября 2002 г.) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; № 50; 1998. № 47. Ст. 5771; 1999. № 8; 2002. № 40.
См. подробно:
В пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 20 января 2003 г. «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 9 марта 2004 г. (в редакции Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г.) дано определение функций по принятию нормативных правовых актов, под которыми понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц (См.: РГ. 2004. 11 марта. Официальное Интернет-представительство Президента РФ. http://kremlin.ru.).
См. главу IV-1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами № 106-ФЗ от 29 июля 2000 г., № 3-ФЗ от 8 февраля 2001 г., № 47-ФЗ от 7 мая 2002 г., № 107-ФЗ от 24 июля 2002 г., № 169-ФЗ от 11 декабря 2002 г., № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г., Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации № 10-П от 7 июня 2000 г., № 9-П от 12 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 25; № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 16; № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930; 2003. № 27.
