советах для столкновения меж собой заинтересованных сторон и представителей разных взглядов, чтобы молва пошла как можно скорее, а участников столкновения можно было легко усмирить. Кроме того, он подчеркивает, что коллегиальность в органах исполнительной власти практически неминуемо оборачивается разного рода препонами для принятия четких, ясных и, что самое главное, оперативных решений[35].
Все же, пожалуй, можно утверждать, что в России – как и на Западе – коллегиальность являлась лишь переходным этапом, некоторое время помогавшим абсолютной монархии обеспечивать независимость и верховенство своей власти [Там же: 403–404; Yaney 1973: 85]. В Пруссии, скажем, коллегиальная система быстро сменилась монократической, когда в конце XVII – начале XVIII столетия бюрократия добилась квазинезависимого статуса по отношению как к короне, так и к аристократии. Подобная интерпретация отчасти приложима и к созданию коллегий Петром, желавшим покончить с самочинием и произволом «старых судей» – могущественных вельмож, возглавлявших московские приказы (цит. по: [Wittram 1964,2:114]). Классический абсолютный монарх, Петр, несомненно, многое сделал, чтобы на заре новой империи уничтожить любой возможный центр власти, конкурирующей с его собственной.
Однако даже краткое изучение организации и истории петровских коллегий выявляет проблемы, связанные с определением через них особого этапа русской институциональной истории. Во-первых, уже в начале XVIII столетия в ходе областной реформы 1708 года Петр уничтожил ряд приказов[36], в то время как иные – вроде Сибирского приказа – продолжали свое существование и при его преемниках. Во-вторых, сама структура коллегий, изложенная в Генеральном регламенте (1720) и прочих законодательных актах того времени, указывает на фундаментальную взаимосвязь с организацией московских приказов. Как из документов, так и из административной практики становится ясно, что наименование «коллегии» для исполнительных учреждений Петровской эпохи было некорректным. Реальный collegium, то есть собрание советников и профильных экспертов, большинством голосов принимавшее то или иное решение, имел место лишь на самом верху иерархической чиновничьей лестницы. В дополнение же к этому «коллегиуму» коллегии состояли из президента (назначаемого лично царем), вице-президента и целого штата профессиональных чиновников, выделенных в отдельную канцелярию, подчиненную непосредственно президенту[37]. Поскольку же высокопоставленные члены коллегиума обладали недостаточным административным опытом, ответственность за проработку повестки заседаний, подготовку материалов для рассматриваемых решений и ведение поденных протокольных записей лежала на канцелярских чиновниках. Сей «канцелярский элемент», возглавляемый секретарем, достался новой системе по наследству от приказов, со всеми дьяками и подьячими, и должен пониматься в качестве важнейшего элемента преемственности в русской институциональной истории[38].
Канцелярии сразу же принялись заправлять
«Всякий интерес к возрождению принципа коллегиальности в действующих исполнительных функциях проистекает зачастую из заинтересованности в ослаблении полномочий лиц, облеченных властью. Что, в свою очередь, проистекает из недоверия и зависти к монократическому руководству… со стороны служащих административного аппарата» [Weber 1947: 398].
Многие местные приказы были упразднены в 1708–1709 годах, когда Петр образовывал новые, более крупные области. Некоторые из них – скажем, «разряды» – были поглощены новосозданным Сенатом, а другие включены в состав более крупных приказов до образования коллегий. Аналогичным образом коллегиальный принцип внедрялся и еще несколько раз прежде «официального» создания коллегий; некоторые историки даже утверждают, что коллегиальность и так уже существовала внутри приказной системы [Ключевский 1956–1959, 4: 168–171; Wittram 1964,2: 101–115].
ПСЗI. № 3.532. См. также варианты текста в [Воскресенский 1945,1:411–516].
В Генеральном регламенте подробно изложена структура и полномочные процедуры коллегий. По сути, Регламент был предшественником детально изложенных проектов, подготовленных Сперанским и другими для реформы центрального правительства 1811 года. Необходим тщательный анализ влияния Генерального регламента и других законопроектов на коллегии, чтобы развеять множество окружающих их заблуждений. См. главы XVII, XXVIII, XXIX–XLVII Регламента.
Существование «канцелярского элемента» в российских ведомствах уже давно отмечалось учеными как выражение бюрократического принципа. Так, в [Градовский 1899:280] рассмотрено создание в 1802 году министерств именно как триумф этого элемента, а значит, и бюрократизации.
