за исключением отдельных правовых актов Глав муниципальных образований, не являются муниципальными нормативными правовыми актами. В форме указанных актов не могут издаваться нормативные правовые акты, обязательные для органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц на всей территории муниципального образования[134]. Глава же муниципального образования может издавать правовые акты муниципального образования только в форме актов, предусмотренных уставом муниципального образования, и в пределах своей компетенции. На практике в процессе своей деятельности Глава муниципального образования издает следующие правовые акты: постановления и распоряжения.
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев высказывают мнение о том, что к нормативным актам, издаваемым Главой муниципального образования, относятся распоряжения Главы муниципального образования[135]. Позволим себе не согласиться с мнением этих уважаемых ученых, так как если проанализировать традиционное определение нормативного акта как официального документа, содержащего юридические нормы[136], которые, в свою очередь, определяются как «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»[137], то можно сделать вывод о том, что распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а включают индивидуально-ориентированные, организационно-распорядительные и правоприменительные предписания индивидуализированного характера.
Таким образом, нормативными актами Главы муниципального образования являются только его постановления; распоряжения не могут быть признаны нормативными документами, так как являются нормоприменительными документами (правоприменительными актами, актами применения права).
Кроме того, перечисленные местные правовые акты не всеми признаются в качестве нормативных, поскольку одним из признаком классического нормативного акта является то, что он должен быть установлен государством[138]. В отношении же муниципальных нормативных актов следует признать, что они приняты субъектами, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ[139] не просто обособлены, а отделены от государственно-властного механизма[140], и, следовательно, если следовать приведенной логике, не могут быть признаны в качестве классических субъектов нормотворчества.
Конечно, приведенный теоретический подход к природе муниципальных правовых актов имеет право на существование. Однако, по нашему мнению, он является предельно формализованным, так как основан только на дефинициях, сформулированных применительно к несколько изменившимся условиям.
Структурные подразделения, отделы, управления и другие органы местного самоуправления не вправе издавать нормативные правовые акты муниципального образования общего значения.
Теория государства и права / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 289.
«Норма права представляет собой исходящее от государства и им охраняемое общее, обязательное, формально-определенное веление, выраженное (моделируемое) в форме отправного установления или правила поведения и являющегося государственным регулятором общественных отношений» (Теория государства и права. Л., 1982. С. 277).
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
