на низменные места, то от него могут пострадать гнезда водоплавающих и околоводных птиц[86].
Приведенные примеры говорят о том, что регулировать функции надзорных органов в отношении землепользователей на федеральном уровне нецелесообразно или даже невозможно. Более полно и более детально, исходя из местных обстоятельств и местных традиций, это могут делать только региональные органы. На федеральном уровне уместно и необходимо регулировать отношения землепользования (и связанного с ними надзора) только в части федеральных земель (лесов, вод, недр). Это обстоятельство придает дополнительный вес требованию о скорейшем разделении в натуре публичных земель, принадлежащих России, ее регионам и местным властям.
Надо сказать, что с организационной точки зрения, возложение на специализированные государственные службы всей полноты ответственности за обеспечение земельной дисциплины в стране не вполне правильно, так как ее нарушают нередко те органы власти, которым подчинены указанные службы. Они же часто сдерживают «пыл» подчиненных им инспекторов, выявивших земельные нарушения. Фактически инспекторы могут только сигнализировать органам власти общей компетенции о выявленных ими нарушениях, но принимать (или не принимать) меры в отношении нарушителей – этот результат далеко не всегда зависит от надзорных органов[87]. Сюда же добавляются такие специфические трудности надзора, как отсутствие четких границ публичных земель разного рода (федеральных, региональных, муниципальных), а также не законченный процесс приватизации земли, в ходе которого нередко возникает аналогичный вопрос о точном проведении на местности и отражении на планах вновь возникающих границ.
Законодательство о государственном земельном надзоре (контроле) не уделяет достаточного внимания такой проблеме, как несовпадение административных границ с экологическими границами. Например, водохранилища, из которых Москва получает питьевую воду, находятся на территории Московской области. В их чистоте заинтересованы прежде всего город Москва и его санитарно-эпидемиологическая служба. Возникает два вопроса: может ли эта служба осуществлять свою деятельность за пределами своей территориальной юрисдикции, а если может, то насколько обязательны ее предписания для нарушителей? Опыт показывает, что санитарные инспекторы города «выходят» за его пределы, если им требуется обнаружить загрязнителя. Но что касается мер воздействия на нарушителей, то здесь они могут действовать только через своих коллег из области. Между тем для последних борьба с загрязнением «чужих» водохранилищ не является приоритетной задачей. В результате нередко происходит загрязнение питьевых вод, причем многие загрязнители остаются безнаказанными[88].
Очевидно, что несовпадение экологических и административных границ должно найти свое отражение и в законе, и в подзаконных актах. Так, возможно заключение соглашения между Москвой
Органы охотничьего хозяйства должны проверять соблюдение охотничьего законодательства на всех землях, включая частные. Это объясняется тем, что в современной России (подобно некоторым другим странам) дичь, обитающая на частной земле, не считается частной собственностью. Соответственно было бы желательно признать, что наряду с дичью, государственный надзор должен распространяться на дупла, норы и гнезда охраняемых видов.
В некоторых южных регионах известны факты, когда местные власти, не желая создавать многоэтнические поселения, препятствовали продаже частных домов приезжим, в том числе беженцам из районов национальных конфликтов. Хотя препятствующие меры такого рода явно незаконны, об их опротестовании со стороны надзорных органов ничего не известно.
По сообщениям СМИ, меры воздействия на некоторых загрязнителей предпринимают не городские и не областные, а федеральные органы. Так, с незаконной коттеджной застройкой берегов Истринского водохранилища (бассейн р. Москвы) пытается бороться Инспекция по охране природы Министерства природных ресурсов РФ. Однако должно быть понятно, что без содействия местных органов такая борьба обречена на поражение.
