Планирование всех этих мероприятий составляло основу разработки оперативного плана. Положение, однако, осложнялось тем, что в предвоенные годы среди руководства Наркомата обороны и Генерального штаба единого подхода к пониманию оперативного плана и плана стратегического развертывания не было. Часто эти понятия отождествлялись или заменялись одно другим. Такое положение размывало целенаправленность планирования и, естественно, снижало его качество».
Что такое оперативный план, намечающий основные направления предполагаемой войны? В сущности, это совокупность документов, таких как: директива правительства об основах стратегического развертывания Вооруженных Сил; записка о порядке стратегического развертывания Вооруженных Сил (задачи фронтов и флотов) с приложением карты и сводной таблицы распределения войсковых соединений, авиации и частей РККА по фронтам и армиям; план стратегических перевозок для сосредоточения Вооруженных Сил на театрах военных действий; планы прикрытия стратегического развертывания; план устройства тыла и материального обеспечения действующей армии; планы по связи, военным сообщениям, противовоздушной обороне и т. д. В отличие же от оперативного плана в плане стратегического развертывания не определялись замысел первых операций и задачи фронтам.
Еще при составлении «Соображений о стратегическом развертывании Вооруженных Сил на случай войны» (Мобилизационный план на 1937–1939 гг.) Красной армии была сформулирована основная, но при этом двоякая задача: «готовиться к отражению удара агрессора и одновременно к решительному разгрому его с перенесением военных действий на территорию врага. Считалось, что Красная Армия должна быть всегда готова ответить сокрушительным ударом на всякую внезапность со стороны врага».
Как пишет доктор исторических наук, профессор В.А. Анфилов: «Доктринальное положение имело принципиальное значение для определения и понимания вступления советского государства в войну. Во-первых, из него следовало, что для Красной Армии содержанием первых часов и дней войны должны стать сдерживающие боевые действия в строившихся для этой цели укрепленных районах, а во-вторых, внезапность нападения противника должна быть нейтрализована боевой готовностью Красной Армии». К 24 марта 1938 г. был разработан доклад наркому обороны К.Е. Ворошилову «Об основах стратегического развертывания РККА» (ЦАМО РФ. Ф. 16. Оп. 2851. Д. 239. Л. 1–2). По авторитетному мнению В.А. Анфилова, «в нем предусматривалось два варианта действий главных сил: к северу от Полесья и к югу от него. Главный военный совет изволил рассмотреть и одобрить план лишь 13 ноября 1938 г. Этот план был вскоре утвержден и Комитетом обороны. Но в связи с изменениями стратегической обстановки в Европе в 1939–1940 гг. (перемещение войск Красной Армии, изменение государственной границы, изменение боевого состава военных округов), прежний оперативный план стал нереальным. Поэтому сразу же после финской войны в Генеральном штабе начали
