статьях 36–39 Екатерина дала определение понятию «общественная свобода». Согласно статье 36, свобода заключается не в том, чтобы делать все, что заблагорассудится. Согласно статьям 37 и 38, в обществе, где есть законы, «вольность не может состоять ни в чем ином, как в возможности делать то, что каждому надлежит хотеть, и чтоб не быть принуждену делать то, чего хотеть не должно». И снова: «Вольность есть право, все то делать, что законы дозволяют; и если бы где какой гражданин мог делать законами запрещаемое, там бы уже вольности не было, ибо и другие имели бы равным образом сию власть». В статье 39 свобода приравнивается к безопасности: «Государственная вольность в гражданине есть спокойство духа, происходящее от мнения, что всяк из них собственною наслаждается безопасностию; и чтобы люди имели сию вольность, надлежит быть закону такову, чтоб один гражданин не мог бояться другаго, а боялись бы все одних законов» [Екатерина II 1907б: 8–9].
Таким образом, концепция Екатерины о свободе в обществе сводилась к декларации того, что свобода заключается в послушании совести (возможности делать то, что должно) в рамках позитивного права (права делать все, что позволяют законы). Она считала, что все должны подчиняться законам в равной степени («и если бы где какой гражданин мог делать законами запрещаемое, там бы уже вольности не было»), но не утверждала, что все люди должны быть равны в привилегиях. Более того, в условиях общества, где царило крепостное право, она не осмелилась говорить о юридическом равенстве в этом смысле. Ее отождествление свободы с безопасностью означало либо намек о свободе от произвола властей, либо утверждение, что только сильное правительство и сильные законы позволяют гражданам в полной мере наслаждаться свободой. Первые статьи «Наказа» оставляют общее впечатление, что Екатерина придерживается дирижистской концепции свободы, которую Исайя Берлин назвал бы «позитивной свободой», при которой правительство направляет граждан «к получению самаго большого ото всех добра», подданные вольны «делать то, что каждому надлежит хотеть» по совести, во славу «граждан, государства и Государя». Екатерина не перечисляет права отдельных подданных, ограничиваясь упоминанием «права» делать то, что разрешено законами.
Главу 6 (статьи 41–63) Екатерина посвятила «законам вообще». Здесь она усилила ранее высказанные замечания о вольности и попыталась объяснить соотношение между обычаями и государственными законами. Из статей 41 и 42 следовало, что государственные законы не должны запрещать ничего, «кроме того, что может быть вредно или каждому особенно, или всему обществу». Таким образом, личные поступки, не затрагивающие ни других людей, ни государство, не подпадают под действие законов. Екатерина не охарактеризовала эту сферу «безразличных действий» как относящуюся к частной жизни или составляющую «права» индивидов. Тем не менее ее комментарии, которые в данном случае во многом повторяют Монтескьё,
