для персонально неопределенного круга лиц, не связываются с должностным положением адресатов. Их строгое соблюдение обеспечивает правопорядок, установленный режим законности. Казалось бы, надзор за соблюдением режимных требований надлежит осуществлять органам прокуратуры. Однако предмет надзора непрерывно расширяется и усложняется, а в числе объектов надзора в рыночной экономике помимо граждан оказалось огромное число разнообразных организаций. Все это требует перманентного увеличения численности субъектов надзора и их специализации. Кроме того, надзор должен осуществляться постоянно. Такой надзор может обеспечить только исполнительная власть.
Также стало очевидно, что контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, отличается от административного надзора, поскольку применять одни и те же методы в отношении подчиненных и неподчиненных объектов управления невозможно.
Таким образом в основе разграничения государственного контроля и административного надзора лежит характер отношений между субъектом и объектом. В контрольных отношениях присутствует подчиненность, тогда как надзор осуществляется по отношению к неподчиненным гражданам и организациям. Наличие либо отсутствие подчиненности определяет другие отличительные признаки контроля и надзора, которые будут рассмотрены ниже.
К сожалению, в действующем законодательстве не проводится разграничение между терминами «контроль» и «административный надзор»[102]. В нормативных правовых актах распространены термины «контроль (надзор)», «контроль и надзор», «государственный контроль», «государственный надзор», «контрольно-надзорная деятельность», содержание которых не представляется возможным различить. Вместе с тем инструментарий юридической науки в первую очередь – это термины и категории, понятия, к которым следует относиться весьма осторожно и бережно, ибо они в праве приравниваются к математическим выкладкам[103]. Смешение терминов, обозначающих контрольную и надзорную функции органов исполнительной власти, приводит к невозможности определить пределы полномочий контрольно-надзорных органов, создает трудности для правоприменителя, воздвигает административные барьеры для развития бизнеса и в то же время не обеспечивает должного уровня законности в государственном и муниципальном управлении.
Необходимо также отметить, что термин «административный надзор» оказался задействован в законодательстве, регулирующем отношения уголовно-исполнительной природы. Речь идет о Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 640-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»[104]. Данную деятельность относил к уголовно-исполнительной более ста лет назад В. М. Гессен[105], такого же мнения придерживаются сейчас А. В. Мартынов
Мы можем привести лишь один пример четкой регламентации административного надзора, государственного контроля и производственного (корпоративного) контроля в федеральном законе – в ст. 8.1, 53 и 54 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 (ред. от 21.04.2011) № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.
См.: Веремеенко И. И. Существующие трактовки финансово-правовых отношений и вопросы, которые они вызывают. // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник тезисов статей. М.: 2003. С. 16.
СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2037.
См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1907–1908. С. 57.
