для общего блага, вне предписаний закона, а иногда даже вопреки им. В этом он усматривал «прерогативы» самостоятельной власти короля. Однако когда короли начинают этой прерогативой пользоваться не для общего блага, а в собственных интересах, народ ограничивает прерогативу определенным законом во всех тех отношениях, где он считает ее для себя опасной.
Д. Локк понимал, что жизнь государства постоянно выдвигает все новые вопросы, не решенные законодательством, но требующие немедленного решения. Решать их, считал он, по необходимости должен тот, в чьих руках власть, кто находится постоянно и непосредственно у дел государственного управления. Правительство вправе выражать свое усмотрение не только в частных распоряжениях, но и в общих руководящих правилах. В соответствии с этим Д. Локк основывал различия законодательной и исполнительной власти не на противопоставлении общих правил и частных распоряжений. Законодательную власть он определял не как власть устанавливать общие правила, а как власть определять, каким образом сила государства должна быть употреблена для охраны общества и его членов.
Особенность исполнительной власти Д. Локк видит не в том, что она действует в частных случаях, а в том, что она действует постоянно в противоположность законодательной власти, потребность в деятельности которой появляется лишь время от времени, периодически.
Политическая теория Д. Локка содержит в себе практически готовую формулу для обозначения соотношения закона и указа. Из нее следует, что если исполнительная власть может действовать свободно только вне предписаний закона, значит, и указы она может издавать лишь при условии непротиворечия их законам. Таково общее правило, от которого в случае необходимости допускается возможность отступления.
В XVIII столетии в литературе устанавливается воззрение на правительство только как на исполнителя велений законодателя. И в этом сходились в равной мере последователи как Ж.-Ж. Руссо, отрицавшие саму идею разделения властей, так и Ш. Монтескье, признававшие разделение властей необходимой принадлежностью всякого свободного государственного устройства.
А. Д. Градовский видел причину этого игнорирования самостоятельной регулирующей власти исполнительных органов в теории разделения властей, как ее понимали сторонники школы Д. Локка и Ш. Монтескье[26].
По мнению Н. М. Коркунова, действительная причина стремления к безусловному подчинению правительства законодательной власти заключалась в господствующем понимании государственной власти как единой над всеми господствующей, все определяющей воли. «Выражением этой единой властвующей воли, – указывал Н. М. Коркунов, – признается законодательство, и затем уже все другие акты власти по необходимости представляются лишь актами осуществления выраженной в законе единой воли. При таком взгляде на государственную власть быть самостоятельным, иметь свою волю может,
См.: Закон и административные распоряжения по русскому праву. Сборник государственных знаний. Т. 1. СПб., 1874. С. 3.
