política de los Estados miembros.17
3. LA PARADÓJICA PARÁLISIS POST-LISBOA
Las grandes expectativas que generó el Tratado de Lisboa de que la UE se convirtiera en un actor internacional relevante en materia de seguridad y defensa, capaz de afrontar misiones operativas de mayor envergadura que las que venía llevando a cabo desde el 2003 en que se iniciaron, se fueron diluyendo en los siguientes años. Tras el año 2009 en que Lisboa entra en vigor, empezamos a observar un cierto anquilosamiento de la PCSD; precisamente cuanto contábamos con más instrumentos políticos y jurídicos para actuar, y cuando asistíamos a una mayor demanda de seguridad en Europa, la PCSD se estanca y pierde relevancia.18 Incluso disminuye el número de misiones operativas, a pesar de que el nuevo Tratado, como hemos visto, ampliaba los tipos de misiones susceptibles de ser desarrolladas en el ámbito de la PCSD. Así, entre el 2003 en el que se desarrolla la primera misión comunitaria y el 2009 en el que entra en vigor el Tratado, se pusieron en marcha 23 misiones PESD; y desde entonces, en el mismo periodo de tiempo que nos llevó hasta 2015, y a pesar del robusto andamiaje jurídico que proporcionaba Lisboa, apenas se pusieron en marcha siete nuevas misiones, y de ellas únicamente fueron cuatro las de naturaleza militar EUTM Somalia (2010), EUTM Malí (2013), EUFOR RCA (2014) y EUMAN RCA (2015).19 Y de ellas, como vemos, la EUFOR RCA es la única ejecutiva, pues las otras tres son misiones de adiestramiento. Posteriormente, durante el mandato de Federica Mogherini como alta representante para la Política Exterior y de Seguridad se lanzaron nuevas misiones militares: EUNAVFOR Med/Sophia (2015), EUTM RCA (2016) y civiles EUAM Ucrania (2014), EUCAP Sahel Malí (2015) y EUAM Irak (2017).
A fecha de diciembre de 2019, la UE tiene desplegadas 16 misiones y operaciones de naturaleza civil (diez) y militar (las seis restantes) a lo largo de Europa, Oriente Medio y África,20 lo que implica casi 6000 personas movilizadas (aproximadamente 2200 en las misiones civiles y más de 3300 en las operaciones militares).
En sentido semejante tenemos que referirnos a las agrupaciones tácticas de reacción rápida o battlegroups incluidos en el Objetivo Global 2010, a imagen y semejanza de la Fuerza de Reacción Rápida de la OTAN (NATO Response Force). Estas agrupaciones, compuestas por aproximadamente 1500 integrantes capaces de desplegarse sobre el terreno en un plazo máximo de 10 días desde la aprobación de la decisión y mantenerse autónomamente en el teatro de operaciones entre 30 y 120 días, con dos agrupaciones permanentemente en alerta en rotación durante seis meses, con una descripción precisa de los cinco potenciales escenarios de intervención…21 no se han utilizado nunca. Y no porque no haya habido crisis donde hubiera sido necesaria su presencia e intervención, ya que fueron varias las veces en las que se especuló con la oportunidad de utilizar estas agrupaciones tácticas para algunas misiones.22 Aunque desde el punto de vista militar estas agrupaciones estaban dispuestas, cuestiones políticas impidieron su lanzamiento operativo (falta de normativa precisa acerca de su activación, fragmentación en el proceso de toma de decisiones y en la cadena de mando, diferentes concepciones sobre su utilización, la cuestión de la financiación, etc.).23 Y la situación no ha mejorado sustancialmente con el paso de los años.24
En esos primeros años post-Lisboa, los instrumentos que el Tratado había puesto a disposición para enfrentar mayores desafíos en materia de seguridad y defensa, no se activaron por una falta de ambición colectiva y de voluntad política que llevó a la UE a mantenerse como un actor humanitario y de reconstrucción posconflicto, muy alejado de lo que se presupone a un actor global según predica la retórica comunitarista e incapaz incluso de actuar en crisis desatadas en entornos cercanos y con un nivel relativamente intenso de presencia y conocimiento, como Libia.25
La primera y más importante debilidad de la PCSD en esos años ha sido la falta de cohesión entre los socios comunitarios que carecieron de voluntad política para desarrollar una verdadera política de seguridad y defensa que permitiera avanzar hacia la consecución de una visión estratégica compartida. Evidentemente no podemos obviar la realidad de una UE de 28 Estados con sus propias estrategias de seguridad e intereses geoestratégicos. Pero es preciso avanzar en el camino de establecer unos objetivos comunes en materia de seguridad y defensa europea e ir mitigando la ausencia de esta cultura estratégica común.26 Una visión compartida se antoja ineludible.
También hay que mejorar el sistema de financiación de la PCSD. Actualmente en la UE se sigue el principio general de que los países que conforman una operación de naturaleza militar deben también financiarla con sus recursos («cost lie where they fall»),27 lo que se convierte en un mecanismo claramente desincentivador. Sería conveniente integrar estas operaciones en el presupuesto comunitario de la PESC como ocurre con las misiones de naturaleza civil.28 Hay que señalar, además, la desigual carga que asume cada Estado en materia de defensa, tanto en términos presupuestarios como de aportación de recursos. Sin embargo, la decisión por unanimidad hace que todos los Estados tengan la misma capacidad de vetar un acuerdo en este ámbito. La decisión por unanimidad es un lastre que limita las potencialidades de los demás.
Con todo, no podemos olvidar que las misiones operativas están integradas formalmente por un número excesivo de países —en torno a la veintena, algunos incluso no miembros de la UE29—, lo que amplía la legitimación de las operaciones (y esto es positivo: cuantos más países participen, más legitimidad tendrá la operación); pero desde el punto de vista operativo sobre el terreno, el hecho de que muchas veces esta participación se realice con apenas unas decenas de efectivos es contraproducente, disfuncional y dificulta la gobernanza de la operación. Además, hay que considerar el desigual desarrollo tecnológico e industrial de cada país en materia armamentística así como la fragmentación de la industria militar europea que produce descoordinación, duplicidades, carencias de capacidades críticas, incompatibilidades en los equipos, costes de oportunidad y despilfarro en tiempos de crisis. Hecho que es más grave si cabe si tenemos en cuenta la necesidad de transformar el modelo de fuerzas armadas existente en la mayoría de los países miembros (concebido para la defensa territorial en la época de la guerra fría) y su necesaria modernización para adaptarlo a las necesidades de las misiones operativas actuales (fuerzas expedicionarias o proyectables a escenarios alejados, multinacionales e interoperativas). La Agencia Europea de Defensa debe favorecer esta adaptación; pero todavía los resultados son limitados.
Y por último, aunque quizá lo más importante, es necesario avanzar paralelamente en la PCSD y la política exterior común. ¿Cómo podemos desarrollar una misión en Georgia sin tener una política común definida respecto a Rusia? ¿El desarrollo de una misión en Rafah nos está permitiendo influenciar el proceso de paz palestino-israelí?30 Hay que dar pasos para una mayor coherencia entre la política exterior de la UE y la PCSD; esta debe concebirse como un instrumento al servicio del papel internacional de la UE y de sus propios objetivos de política exterior; no es un instrumento militar neutro, una especie de caja de herramientas que ser utilizada tanto por la UE como por la OTAN.31 El objetivo estratégico de la UE no es trabajar por la paz y la seguridad internacional definidas en abstracto y declarativamente. Pensar así es tener una visión reduccionista y alejada de la realidad y de la naturaleza de las cosas.
Es obvio que en esos primeros años post-Lisboa no fueron satisfechas las expectativas que generó el nuevo Tratado. Es cierto también que la coyuntura jugó en contra, pues la crisis financiera que azotó a la UE prácticamente desde el mismo momento en que Lisboa entró en vigor hizo girar los esfuerzos comunitarios, tanto institucionales como económicos, hacia la superación de los problemas de la deuda soberana en la eurozona. Las energías institucionales se volcaron a apuntalar la gobernanza del euro ante los riesgos inminentes. Además, las políticas de austeridad detrajeron importantes recursos económicos. La crisis de liderazgo hizo el resto, pues quien debía haber sido la principal dinamizadora de «la cosa», la alta representante para la Política Exterior y de Seguridad, Catherine Ashton, bastante tuvo con la puesta en marcha del Servicio Europeo de Acción Exterior. Así las cosas, se necesitaría de un nuevo impulso que propiciara ese relanzamiento
