Calderón Romanov, es el producto de una investigación desarrollada en el margen de su tesis de Maestría en Estudios Políticos del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI, de la Universidad Nacional de Colombia, bajo mi tutoría. Por otra parte, hemos contado con el compromiso y el trabajo muy valioso de colegas de otras universidades del país que aportaron a este libro textos de su autoría con un enfoque particular. Se trata del capítulo tercero, “Análisis neoinstitucional de políticas públicas”, de Adolfo Eslava; el capítulo quinto, “Enfoque de redes de política. Instrumento explicativo, analítico e investigativo”, de Juan Antonio Zornoza Bonilla; el capítulo séptimo, “El enfoque retórico del análisis de políticas públicas”, de Luisa Fernando Cano; y el capítulo octavo, “¿Existe un enfoque francés de política pública?”, de Jean-François Jolly.
Todos estos trabajos fueron presentados en junio 2010, con ocasión del Seminario Avanzado: “Teorías y Métodos para el Análisis de las Políticas Públicas”, organizado por el Grupo de investigación APPGP, con el apoyo del programa de Doctorado EPRI y del Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico Sociales Gerardo Molina (Unijus), en la Universidad Nacional de Colombia (sede Bogotá). Es preciso señalar que el capítulo primero, “Las políticas públicas y sus enfoques analíticos”, de mi autoría, retoma y amplía la introducción que realicé durante este seminario. El volumen concluye con un texto del profesor Jorge Iván Cuervo, que tuvo la amabilidad y la dedicación de redactar unos comentarios finales.
Esperamos que este esfuerzo académico colectivo resulte útil para los estudiosos de las políticas públicas y cumpla con el propósito de fomentar la deliberación sobre los enfoques y el quehacer del APP. Aprovecho este espacio para agradecer a los miembros del grupo APPGP, los profesores, colegas y estudiantes del Doctorado Interfacultades en EPRI y de la Maestría del IEPRI, a los miembros del personal académico y administrativo de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales y, por supuesto, a los autores, por haber dedicado el tiempo, la energía y el entusiasmo necesarios, para que, con sus aportes valiosos, esta publicación existiera. Igualmente, expreso mis agradecimientos sinceros a los miembros del Comité Asesor del Programa de Doctorado Interfacultades en EPRI, a la Decanatura de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, al Unijus y a su Comité de Publicaciones que, cada uno desde su ámbito de competencias y sin reservas, han apoyado y permitido la publicación de este libro.
ANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL
Bogotá, septiembre de 2010
Actualizado abril de 2020
1 Ver por ejemplo: Roth Deubel, A.-N. (ed.) Análisis de políticas públicas: perspectivas pragmáticas, interpretativas, de redes y de innovación pública, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, Unijus, 2017
2 A partir de estos encuentros se publicaron dos libros: Análisis y evaluación de políticas públicas. Debates y experiencias en Colombia, dirigido por André-Noél Roth Deubel (2009), y Políticas públicas en sistemas críticos: el caso latinoamericano, compilado por J. A. Zornoza Bonilla, S. Arroyave Alzate y N. S. Rodríguez (2009).
3 Las bibliografías de los autores que componen este documento y que aparecen en pie de página en cada capítulo, corresponden a la situación del año 2010.
ANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL1
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS PRINCIPALES ENFOQUES ANALÍTICOS
Introducción
Para analizar las políticas públicas, así como para cualquier otro objeto de estudio, es preciso disponer de un marco teórico y conceptual y de herramientas que nos sirvan como un lente o un tamiz para orientar la labor investigativa2. Estos lentes permiten leer, seleccionar, organizar e interpretar factores, variables, datos y hechos pertinentes de manera coherente para la elaboración de una explicación e interpretación con pretensión científica. El trabajo científico consiste, en buena parte, en proponer teorías, enfoques y marcos conceptuales para explicar fenómenos (como, por ejemplo, las políticas públicas) e intentar, mediante demostraciones, argumentos, evidencias y pruebas empíricas, comprobarlos o refutarlos. Confrontar y debatir los distintos enfoques elaborados para conocer es una tarea fundamental, puesto que la realidad siempre es esquiva y el conocimiento de esta es parcial. Ahora bien, cualquier marco o teoría actúa como un tamiz que selecciona unos elementos en vez de otros. De modo que el conocimiento que tenemos de la realidad de un hecho es indisociable de las herramientas teóricas y metodológicas usadas, así como de la sociedad que las creó, de ahí que permita legitimar formas de actuar. En este sentido, hay que tener en cuenta que los hechos científicos son hechos construidos e históricamente situados que nos dicen solo una parte de la realidad.
Los estudiosos de las políticas públicas no han sido ajenos a esta labor. Sin embargo, en América Latina, los conocimientos sobre el desarrollo académico y teórico realizado desde la Ciencia Política en este campo de estudio son relativamente precarios (véase Valencia y Álvarez, 2008). Debido a esto, este capítulo y este libro le ofrecen al lector un panorama sintético, aunque forzosamente selectivo e incompleto, de los principales enfoques o marcos de análisis construidos por politólogos e investigadores activos en esta disciplina, tradicionalmente muy abierta a los aportes de otras disciplinas, para analizar la acción pública, en particular los marcos posteriores al muy conocido ciclo de política3. Para lograr este objetivo, el capítulo inicia proponiéndole al lector unos elementos para la definición del objeto de estudio —las políticas públicas— y una síntesis del desarrollo de su estudio. Enseguida, se revisa el enfoque secuencial —el ciclo de política—, para luego presentar una discusión de diferentes enfoques de análisis bajo una clasificación personal en tres grupos discriminados según su perspectiva epistemológica: los enfoques tradicionales, los enfoques integracionistas y, finalmente, los enfoques interpretativistas. En la conclusión, se esbozan unas pistas para el desarrollo futuro de la disciplina.
¿Qué son las políticas públicas?
La política pública, como un campo académico particular de análisis y de investigación, se desarrolló inicialmente en el contexto norteamericano a mitad del siglo XX. El hecho de que el idioma inglés separe conceptualmente el concepto de política en tres términos diferenciados (polity, politics y policy), si no fue determinante, probablemente tuvo un efecto facilitador. En inglés, polity se refiere a la esfera política en general; politics hace alusión a las actividades políticas realizadas para lograr el control del poder político (el juego electoral, los debates en el Congreso, las movilizaciones, los cargos, etc.); y, finalmente, policy designa las actividades resultantes de las politics (sus consecuencias, resultados o sus outputs). De modo que la policy —término que tiene en inglés el significado de curso de acción, de programa de acciones adoptadas por una persona, grupo o gobierno, o serie de principios sobre los cuales están basadas estas acciones— combinada con el concepto de public (esto es, public policy o política pública) expresa el proceso de elaboración y de puesta en marcha por autoridades públicas o gubernamentales de programas de acción pública. En cambio, los idiomas de raíces latinas no ofrecen una distinción terminológica y conceptual tan clara en esta materia, por lo que tienden a enfatizar en la estrecha relación existente entre estas tres actividades. Sin embargo, el concepto castellano de política pública traduce perfectamente el concepto inglés de public policy, siempre y cuando se entienda por este la actividad o el curso de acción puesto en marcha por las autoridades y, en particular, las gubernamentales.
