всем моим коллегам по департаменту прикладной политологии НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург, в творческих обсуждениях с которыми рождались многие идеи и замыслы этой книги.
Остается выразить надежду, что эта книга окажется полезной всем тем ученым, студентам и практикам, желающим разобраться, почему так сложно идет развитие конструктивного влияния экспертного сообщества на принятие властных решений в современной России и что можно было бы сделать для содействия этому процессу.
Часть I
Экспертные сообщества и власть: зарубежные и российские дискуссии
Глава 1
Эксперты и власть: зарубежные дискуссии
1.1. Может ли политика быть «обучаемой»?
Проблема вклада научного знания в процесс подготовки политико-управленческих решений (а именно такой перевод мы будем использовать далее для термина «policy decision») привлекала внимание исследователей по крайней мере с середины XX века. И уже в это время возникла тема политической субъектности экспертного сообщества как участника политики-policy[7]. В 1974 г. вышла в свет книга Хьюга Хекло (Hugh Heclo), который одним из первых сформулировал предположение, что изменения в политических практиках и в реализации конкретных политик происходят не только и не столько в процессе разрешения конфликтов между различными группами, сколько в процессе приобретения и использования новых знаний. В своей работе он сформулировал это так: «Традиция учит, что политика – это про конфликты и власть. Это зашоренный взгляд на политику, и особенно сбивающий с толку, когда его применяют к социальной политике. Политика находит свои ресурсы не только во власти, но и в неизвестности – люди коллективно сомневаются, что им надо делать… Выработка политики – это форма коллективного решения головоломок по поручению общества»[8]. Работа Х. Хекло дала начало целой серии исследований и возникновению концепций становления новых политических практик, получивших общее название концепции «обучаемых политик» (policy learning)[9], которые были рассмотрены нами ранее[10]. Сравнительный анализ различных вариантов этой концепции представлен в работе Claire A. Dunlop and Claudio M. Radaelli[11].
Наибольшую известность завоевал еще один вариант концепции обучения, предложенный Полом Сабатье и Хэнксом Дженкинс-Смитом, КОИ – концепция Коалиций общественных интересов (Advocacy coalition framework). В основе этой концепции лежит тезис, что любые изменения или реформы – это результат совместных действий людей, представляющих как структуры исполнительной и (или) представительной власти, так и лидеров «групп защиты общественных интересов» (advocacy group), например активистов «зеленого» движения или одиноких матерей и т. д. Наряду с ними в эти группы входят и представители экспертного сообщества (носители знаний), а также, как правило, журналисты. Именно эти, иногда очень стабильные, а иногда распадающиеся, группы и являются торами, которые
Polanyi M. 1958. Personal Knowledge. London: Routledge and Kegan Paul; Polanyi, Michael. 1962. The Republic of Science, Its Political and Economic Theory // Minerva. № 1. Р. 54–73; Fleck L. Genesis and Development of a Scientific Fact. Chicago, 1979 (translated from the 1935 edition printed in German); Holzner B., Marx John H. Knowledge Application: The Knowledge System in Society. Boston, 1979.
Heclo H. Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to Income Maintenance. New Haven, 1974. P. 305
Hall P.A. Conclusion: The political power of economic ideas // P.A. Hall, ed. The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism Across Nations. Princeton, 1989. P. 361–392; Etheredge Lloyd S. Government learning: An overview // S.L. Long, ed. The Handbook of Political Behavior. Vol. 2. New York, 1981; Richard R. What is lesson-drawing // Journal of Public Policy. 1991. 11. P. 3–30; May P.J. Policy Learning and Failure // Journal of Public Policy. Vol. 12. № 4. Oct. – Dec., 1992. P. 331–354.
Сунгуров А.Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М., 2015. Гл. 3.
Dunlop Claire A., Radaelli C.M. Systematising Policy Learning: From Monolith to Dimensions // Political Studies. 2013. Vol. 61. P. 599–619.
