появлялись новые учреждения. Но происходившие изменения не были синхронными. В итоге давала о себе знать дисбалансировка системы[182]. Иными словами, по мнению участников совещаний, частные преобразования не всегда создают новое качество, но практически всегда способствуют расстройству сложившихся отношений. Они далеко не во всем бывают полезны, но преимущественно – вредны.
Что стоит за этим поворотом мысли: представление, укоренившееся в обществе, или своего рода бюрократический трюк, позволявший с легкостью отвергнуть неугодный проект преобразований? Вероятно, и то, и другое. В этом сказывалась как университетская выучка высокопоставленных чиновников, так и желание сохранить status quo и совсем ничего не менять. Требуя системных преобразований, сановник ставил под сомнение перспективы конкретного законопроекта[183]. В частности, этой тактики придерживался член Государственного совета М.С. Каханов при осуждении инициативы МВД об учреждении должности земского начальника. 16 января 1889 г. он указывал коллегам по высшему законосовещательному учреждению империи «на необходимость общего переустройства местного управления, утверждая, что это не представляет тех чрезвычайных затруднений, как выставляет граф Толстой, и в доказательство возможности этого ссылался на памятники законодательства, неоднократно издававшиеся Екатериной II, Александром I, Николаем Павловичем и в Бозе почившем государем»[184]. Это была линия всего Министерства юстиции во главе с Н.А. Манасеиным: нельзя учредить земских начальников, не реформировав всю систему местного самоуправления и управления, а также полицию[185]. В целом схожей линии поведения придерживался председатель Департамента законов Д.М. Сольский. На заседании Государственного совета он «прочитал первоначальный текст проекта графа Толстого в том виде, в каком проект был прислан первоначально на заключение его, Сольского. Тогда граф Толстой стоял на той точке зрения, на которой стоит ныне большинство. Он доказывал необходимость близкой к населению власти по всем вопросам управления. Впоследствии, когда со стороны министра юстиции возбужден был спор относительно компетенции мировых судей, то граф Толстой отступил от своего первоначального взгляда, но он, Сольский, остается верен этому взгляду, почитая необходимым для развития народного благоденствия и упрочения порядка дать ему более близкую власть, чем та, которую теперь надо искать не ближе, как в уездном городе»[186]. Иными словами, сам Д.А. Толстой будто бы выхолостил собственный законопроект, отказался от его концептуальных оснований, которые, оказалось, для Сольского дороже, чем для МВД. Сольский критиковал (а, следовательно, предлагал отклонить) министерский проект, составители которого якобы отступили от собственных принципов. Подразумевалось, что системность подходов – необходимое условие успешности политики как в России, так и в странах Западной Европы. Министр юстиции Н.А. Манасеин приводил пример Пруссии, где реформа
Журналы совещаний Особой комиссии для составления проектов преобразования местного управления («Кахановской комиссии») // ГА РФ. Ф. 586. Оп. 1. Д. 27. Л. 15.
17 июля 1893 г. А.Н. Куломзин писал сыну о склонности российской бюрократии к системности и универсализму: «У нашего чиновничества всегда преобладала фальшивая тенденция распространять на всех диких инородцев благодеяния судебных учреждений и общих норм управления. А между тем, этим диким племенам нужны другие формы» (Письмо А.Н. Куломзина А.А. Куломзину 17.05.1893 // ОПИ ГИМ. Ф. 42. Оп. 1. Д. 3. Л. 35).
Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 92 об. На заседании соединенных Департаментов Государственного совета М.С. Каханов объяснял, «что собранные правительством материалы и в особенности сена
торские ревизии дают полную возможность теперь же определить общий план переустройства. Говорят, что это трудно и сложно, но это еще не причина, чтобы отказаться от разрешения задачи. Главные недостатки теперешнего порядка суть следующие: а) теперешние органы не удовлетворяют возложенным на них обязанностям, б) компетенция некоторых властей неопределенна и дает повод к пререканиям, в) уездные власти часто недовольно полномочны для успешной деятельности, г) влияние правительства недостаточно в отношении иных властей, личный состав служащих неудовлетворителен. Все эти недостатки состоят во взаимной связи. Нельзя выхватить один и оставить другие в неприкосновенности. Министр внутренних дел утверждает, что в уездном управлении – хаос, но предлагаемая им мера – создание еще одной власти без сообразования с остальными, – не уменьшит, а увеличит этот хаос. Крестьянское управление предлагаемыми мерами не улучшится, потому что земские начальники будут лишь отменять распоряжения крестьянских властей, но не обеспечат на будущее время улучшения свойства этих распоряжений. Полиция остается в том же и, быть может, несколько пониженном виде, мировые судьи передают часть своих дел административным чиновникам, но все это не достигает целей исправления местного управления в вышеуказанных его недостатках» (Там же. Ч. 3. Л. 113–114). См. также: Материалы к закону от 12 июля 1889 г. о земских начальниках. Записка М.С. Каханова о земских начальниках. 08.04.1887 // ОР РГБ. Ф. 290. К. 63. Д. 1. Л. 2, 4.
Князь В.П. Мещерский назвал отзыв М.С. Каханова «смешным»: «Прямо нападая на сущность проекта с либеральной точки зрения петербургского бюрократа, полагает, что вопрос этот не может быть рассмотрен отдельно от совокупного рассмотрения всех Положений, до внутреннего управления касающихся»
Материалы к закону от 12 июля 1889 г. о земских начальниках. Записка министра внутренних дел от 28 ноября 1887 г. об отзыве министра юстиции на законопроект о земских начальниках // ОР РГБ. Ф. 290. К. 62. Д. 3. Л. 3, 5. В Министерстве внутренних дел так отвечали на это возражение: «Главная ошибка рассматриваемой записки заключается, по моему мнению, в неправильном взгляде на саму задачу реформы местного управления. Вместо общего переустройства всей системы нынешних учреждений, согласно особому, выработанному на этот предмет плану, – задачи неразрешимой и не оправдываемой какой-либо необходимостью – следует поставить другую, менее трудную и более исполнимую задачу, которая состоит в приведении в порядок существующих отраслей местного управления, находящихся в состоянии расстройства, в таких преобразованиях в этих отраслях управления, которые исправили бы местные учреждения сообразно указаниям практического опыта жизни, привели бы их в согласие с основными началами нашего государственного и общественного устройства» (Записка министра внутренних дел. Ответ Старицкому. 28.11.1887 // Там же. Л. 134).
Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 93.
