17 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 6-2019-CC/TC (Caso sobre la disolución del Congreso de la República), de fecha 14 de enero de 2020 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 2 de noviembre de 2020.
18 Se trató de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31018, que suspendió el cobro de peajes en la red vial nacional, departamental y local concesionada, durante el estado de emergencia nacional declarado a causa del brote del COVID-19. Esta demanda fue declarada fundada por unanimidad por el Tribunal Constitucional. Ver al respecto la Sentencia 359/2020, recaída en el expediente 6-2020-PI/TC (Caso de la ley que suspende el cobro de peajes), de fecha 25 de agosto de 2020 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 26 de agosto de 2020.
19 Demanda competencial interpuesta el 14 de setiembre de 2020 por la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, en representación del Poder Ejecutivo.
20 En la ponencia respectiva, la magistrada Ledesma Narváez planteó como requisito para conceder la medida cautelar una prueba imposible, cual era acreditar que el presidente iba a ser vacado, lo cual ha sido ampliamente criticado. Esta posición fue respaldada únicamente por el magistrado Miranda Canales. Los magistrados Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera se pronunciaron por declarar fundado el pedido cautelar. Por su parte, los magistrados Blume Fortini, Ferrero Costa y Sardón de Taboada se pronunciaron por declarar improcedente el pedido cautelar, pero por razones diferentes a las planteadas en la ponencia.
21 El artículo 115 de la Constitución señala: “Por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones”.
22 Sentencia del Tribunal Constitucional 778/2020, recaída en el expediente 2-2020-CC/TC (Caso de la vacancia del presidente de la República por incapacidad moral), de fecha 19 de noviembre de 2020.
Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República en el período 2016-2021: reflexiones sobre el régimen político peruano a partir de la disolución del Congreso y la vacancia presidencial
Luis Alberto Huerta Guerrero
1. PRESENTACIÓN
Durante el quinquenio 2016-2021 hubo tensiones políticas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República que concluyeron en el cierre de este último, la elección de uno nuevo para completar el período parlamentario y la vacancia de la presidencia de la República a partir del uso de la causal de permanente incapacidad moral. Estos hechos dieron lugar a un intenso debate político y jurídico-constitucional, que incluso fue puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional.
Lo ocurrido justifica analizar si las normas constitucionales que regulan las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso deben mantenerse, modificarse o ser objeto de una interpretación constitucional, en la perspectiva de evitar que situaciones de crisis política dificulten el cumplimiento de las competencias constitucionales asignadas a cada uno de estos órganos (legislar y gobernar, respectivamente) y vayan en contra del régimen político diseñado en el texto constitucional, que sobre la base del principio de separación de poderes, se orienta hacia un sistema presidencial.
2. EL RÉGIMEN POLÍTICO PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN Y LOS PROBLEMAS EN LAS RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL CONGRESO
El régimen político en el constitucionalismo peruano se ha caracterizado por inclinarse hacia el modelo presidencial. Al realizar un balance sobre la vigencia de la Constitución de 1979, Bernales señalaba que uno de los problemas del régimen político previsto en el texto constitucional radicaba en que no reposaba en un adecuado equilibrio entre el Congreso y el Ejecutivo, y que se había producido una concentración excesiva de poder en el presidente de la República (1989, p. 166). Por su parte, Fernández Segado consideraba que la normativa constitucional, la tradición latinoamericana y la práctica política, inclinaban la balanza con claridad, en el caso peruano, al lado del modelo presidencial (1990, p. 190).
Esta situación no varió con la Constitución de 1993, en la cual se reforzaron las facultades del Poder Ejecutivo, aunque se mantuvo instituciones propias de los regímenes parlamentarios (censura, interpelación, etc.). En el caso de la potestad de disolver el Congreso, Blancas advertía que, bajo las reglas del sistema presidencial peruano, incrementaba el poder del presidente, al permitirle prevalecer sobre la mayoría parlamentaria, alterando el equilibrio de poderes (1996, p. 102)
Los comentarios mencionados se basaban en datos concretos de la realidad política, principalmente en situaciones en donde el Poder Ejecutivo contaba con una mayoría parlamentaria1.
Sin embargo, los resultados del proceso electoral de 2016 generaron un escenario diferente. A nivel presidencial, el resultado entre los dos candidatos que disputaron la segunda vuelta fue muy ajustado2. Lo paradójico fue que la agrupación política que perdió la elección presidencial en segunda vuelta consiguió una amplia mayoría parlamentaria (73 escaños), generándose una permanente tensión política entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República.
En este escenario, información sobre casos de corrupción llegó a comprometer al presidente elegido en el 2016, por lo que no fue sorpresa el empleo, por parte de la mayoría parlamentaria, de mecanismos como la vacancia por permanente incapacidad moral para separarlo del cargo. Al final, antes de que esto ocurriera, el presidente renunció y, siguiendo el orden de sucesión previsto en la Constitución, asumió su cargo el primer vicepresidente.
En un inicio, la relación entre el nuevo presidente y el Congreso pareció que iba a mejorar, pero diversos hechos evidenciaron una nueva tensión política, que devino en la disolución de este último, la elección de un nuevo Congreso, las tensiones entre éste y el Ejecutivo y la posterior vacancia presidencial, la cual fue seguida de la designación de un nuevo presidente, el cual renunció como resultado de la presión ciudadana, dando lugar a la designación de otro.
La descripción de este escenario político es importante, por cuanto las instituciones jurídico-políticas previstas en la Constitución, analizadas principalmente desde la perspectiva teórica, tuvieron una aplicación práctica que devino en una variación del modelo presidencial, llegándose a una situación de alta presencia parlamentaria en la toma de decisiones políticas contrarias a la política del Gobierno, ante la cual se hizo necesario acudir al Tribunal Constitucional, a fin de que garantice el régimen político previsto en el texto constitucional.
3. LÍMITES INCONSTITUCIONALES A LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
La política educativa fue uno de los ejes de la tensión, en el período gubernamental y parlamentario 2016-2021, entre el Poder Ejecutivo y el Congreso3. Como resultado de esta situación, un ministro de Educación fue censurado en el año 2016 y contra su sucesora se presentó una moción de censura en el año 2017. Ante ello, el presidente del Consejo de Ministros planteó cuestión de confianza ante el Congreso, bajo el siguiente argumento4:
“Al hacerse pública la intención de censurar por segunda vez a quien está a cargo del sector Educación, lo que afectaría la continuidad de una política esencial de este Gobierno, nos
