EL RÉGIMEN POLÍTICO PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN Y LOS PROBLEMAS EN LAS RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL CONGRESO
El régimen político en el constitucionalismo peruano se ha caracterizado por inclinarse hacia el modelo presidencial. Al realizar un balance sobre la vigencia de la Constitución de 1979, Bernales señalaba que uno de los problemas del régimen político previsto en el texto constitucional radicaba en que no reposaba en un adecuado equilibrio entre el Congreso y el Ejecutivo, y que se había producido una concentración excesiva de poder en el presidente de la República (1989, p. 166). Por su parte, Fernández Segado consideraba que la normativa constitucional, la tradición latinoamericana y la práctica política, inclinaban la balanza con claridad, en el caso peruano, al lado del modelo presidencial (1990, p. 190).
Esta situación no varió con la Constitución de 1993, en la cual se reforzaron las facultades del Poder Ejecutivo, aunque se mantuvo instituciones propias de los regímenes parlamentarios (censura, interpelación, etc.). En el caso de la potestad de disolver el Congreso, Blancas advertía que, bajo las reglas del sistema presidencial peruano, incrementaba el poder del presidente, al permitirle prevalecer sobre la mayoría parlamentaria, alterando el equilibrio de poderes (1996, p. 102)
Los comentarios mencionados se basaban en datos concretos de la realidad política, principalmente en situaciones en donde el Poder Ejecutivo contaba con una mayoría parlamentaria1.
Sin embargo, los resultados del proceso electoral de 2016 generaron un escenario diferente. A nivel presidencial, el resultado entre los dos candidatos que disputaron la segunda vuelta fue muy ajustado2. Lo paradójico fue que la agrupación política que perdió la elección presidencial en segunda vuelta consiguió una amplia mayoría parlamentaria (73 escaños), generándose una permanente tensión política entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República.
En este escenario, información sobre casos de corrupción llegó a comprometer al presidente elegido en el 2016, por lo que no fue sorpresa el empleo, por parte de la mayoría parlamentaria, de mecanismos como la vacancia por permanente incapacidad moral para separarlo del cargo. Al final, antes de que esto ocurriera, el presidente renunció y, siguiendo el orden de sucesión previsto en la Constitución, asumió su cargo el primer vicepresidente.
En un inicio, la relación entre el nuevo presidente y el Congreso pareció que iba a mejorar, pero diversos hechos evidenciaron una nueva tensión política, que devino en la disolución de este último, la elección de un nuevo Congreso, las tensiones entre éste y el Ejecutivo y la posterior vacancia presidencial, la cual fue seguida de la designación de un nuevo presidente, el cual renunció como resultado de la presión ciudadana, dando lugar a la designación de otro.
La descripción de este escenario político es importante, por cuanto las instituciones jurídico-políticas previstas en la Constitución, analizadas principalmente desde la perspectiva teórica, tuvieron una aplicación práctica que devino en una variación del modelo presidencial, llegándose a una situación de alta presencia parlamentaria en la toma de decisiones políticas contrarias a la política del Gobierno, ante la cual se hizo necesario acudir al Tribunal Constitucional, a fin de que garantice el régimen político previsto en el texto constitucional.
3. LÍMITES INCONSTITUCIONALES A LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
La política educativa fue uno de los ejes de la tensión, en el período gubernamental y parlamentario 2016-2021, entre el Poder Ejecutivo y el Congreso3. Como resultado de esta situación, un ministro de Educación fue censurado en el año 2016 y contra su sucesora se presentó una moción de censura en el año 2017. Ante ello, el presidente del Consejo de Ministros planteó cuestión de confianza ante el Congreso, bajo el siguiente argumento4:
“Al hacerse pública la intención de censurar por segunda vez a quien está a cargo del sector Educación, lo que afectaría la continuidad de una política esencial de este Gobierno, nos queda claro que de esta forma el país no puede seguir avanzando.
Por eso, estoy aquí, en el marco de las atribuciones que me confiere el artículo 133.° de la Constitución Política del Perú aprobada por la agrupación política que hoy tiene mayoría en este Congreso, para plantear la cuestión de confianza y garantizar la política educativa y la gobernabilidad”.
Esta cuestión de confianza fue rechazada, por lo que se produjo la crisis total del gabinete. Si bien formalmente todos sus miembros renunciaron, algunos de ellos fueron nuevamente llamados para continuar en sus cargos en el nuevo gabinete, situación que no se encuentra prohibida por la Constitución. Como resultado del rechazo a la cuestión de confianza, se avizoraba la posibilidad de una disolución del Congreso, si se producía una situación similar más adelante.
Ello explica que el Congreso procediera a modificar su Reglamento5, a fin de limitar las posibilidades del Ejecutivo para solicitar una cuestión de confianza. En este sentido, la modificación dispuso lo siguiente:
“No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político.
La facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo 134 de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el Presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el Presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete”.
A los pocos días de su publicación, esta modificación al Reglamento del Congreso fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, presentada el 16 de marzo de 2018 por un grupo de congresistas afines al Gobierno, lo que explica que no fuera el propio Poder Ejecutivo el que presentara la demanda6. En todo caso, la coyuntura política y las denuncias por corrupción reflejaban que el presidente de la República se encontraba en un escenario bastante complejo, que dio lugar a su renuncia al cargo el 21 de marzo de 2018.
Sin embargo, el proceso de inconstitucionalidad siguió su curso y mediante sentencia de fecha 6 de noviembre de 2018, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de noviembre del mismo año, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda y, en consecuencia, dejó sin efecto la modificación al Reglamento del Congreso.
En su pronunciamiento, el Tribunal desarrolló los alcances del principio de separación de poderes reconocido en el artículo 43 de la Constitución, dotándolo de un contenido más amplio. A partir de ello, señaló que la norma era inconstitucional por razones de forma, dado que un tema tan importante, por su incidencia en las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso, no podía dejar de lado determinadas etapas del procedimiento parlamentario, como el dictamen de una comisión parlamentaria, a la vez que se trataba de una materia que no correspondía ser regulada en el Reglamento del Congreso. Asimismo, estableció que la norma era inconstitucional por el fondo por cuanto implicaba una alteración de los pesos y contrapesos entre el Congreso y el Ejecutivo. El extremo más importante de la sentencia, que cobraría especial importancia en el posterior debate sobre hechos políticos, fue el siguiente7:
“75. Este Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera”.
Con este pronunciamiento se impidió que el Congreso, bajo una modificación a su Reglamento, evitara que el Poder Ejecutivo pudiera plantear una nueva cuestión de confianza que, al ser denegada, diera lugar a su disolución. Por unanimidad, el Tribunal Constitucional dio una respuesta importante para garantizar el equilibrio de poderes en el país.
