Значение коллежской системы
«Регулярное государство»29 Петра I оставило отечественной администрации единственное наследие – бюрократизацию государственного аппарата.
Трудно сказать, насколько адекватен этот результат уничтожению приказной системы, утрате древних административных традиций. Можно, пожалуй, лишь согласиться с позицией Н. К. Нелидова, согласно которой «продолжительный опыт, знакомство русских людей с наукой об организации государства, возвышение умственного уровня служащих должны были неизбежно привести к улучшению и очищению приказной системы, и она <…> могла бы прямо переродиться в современную систему министерств, минуя ту форму коллегиального устройства центральных установлений, которая была принята Петром Великим»30.
3. Министерская система
3.1. Понятие министерства
Министерство – это отраслевое учреждение центрального управления.
По сравнению с приказами и коллегиями министерства были не только исполнительными, но и распорядительными органами. В связи с этим А. С. Алексеев подчеркивал, что министерства «не только исполняют законы <…> но и самостоятельно и творчески регламентируют своими распоряжениями вновь возникающие отношения»31.
3.2. Оформление министерской системы
М. А. Приходько выделил в процессе создания министерств два этапа: 1) проведение министерской реформы (1802–1811 гг.) и 2) завершение правового оформления министерской системы (1811–1835 гг.)32.
Первый этап начался с издания Александром I Благословенным Манифеста «Об учреждении министерств» (1802 г.) и завершился с принятием «Общего учреждения министерств» (1811 г.) и некоторых сопряженных с ним актов. В этот период были законодательно закреплены «главные правила» (принципы) министерской системы, выделены «главные части» (отрасли) управления, созданы соответствующие министерства.
На втором этапе действие «Общего учреждения министерств» распространилось на отдельные министерства путем утверждения ведомственных «Учреждений»/«Образований» – от «Учреждения Министерства полиции» и «Учреждения Министерства финансов» (1811 г.) до «Образования Министерства внутренних дел», «Образования Министерства народного просвещения» и «Образования Министерства юстиции» (1835 г.).
Упразднение коллегий проходило в рамках (как содержательных, так и хронологических) оформления министерской системы. Оно растянулось на 30 лет – с 1803 г.33 по 1832 г.
3.3. Сущность министерской системы
О. О. Эйхельман интерпретировал министерскую власть как «организацию центрального управления, где разные части управления распределены между отдельными ведомствами по реальной или логической системе и во главе каждой части поставлено одно лицо (министр), которое имеет полное начальство над всеми подчиненными ему лицами и местами»34.
Из этого определения следует, что министерский режим
