lo contempla la función preventiva, correctiva y compensatoria mencionadas en el artículo 4 de la Ley 1333 de 2009.
La dificultad, por ejemplo, de llevar a buen término una investigación sancionatoria por la infracción de daño ambiental, en razón a la falta de claridad acerca de qué debe considerarse como tal, o la pretermisión de etapas necesarias, como la de alegatos de conclusión, que conlleva una violación del derecho al debido proceso del investigado y el surgimiento de un vicio insubsanable, capaz de socavar el esfuerzo institucional realizado para sancionar al infractor, constituyen muestras valiosas de los problemas de interpretación y aplicación de las normas administrativas sancionatorias.
Es en este punto donde cobra valor la reflexión académica con la intención de aclarar dudas sobre el alcance de algunas reglas y principios del derecho ambiental, además de estimular la reflexión crítica de sus instituciones en aras de reclamar, a los órganos competentes, reformas normativas o virajes en la formulación de la política pública ambiental para mejorar la efectividad del derecho administrativo sancionador.
La motivación para escribir un nuevo libro sobre el régimen sancionatorio ambiental colombiano provino de mis estudiantes de la Especialización en Derecho Ambiental de la Pontificia Universidad Javeriana-Cali. Varios de ellos tuvieron la oportunidad de consultar un libro que escribí, publicado en el año 2013, titulado La sanción ambiental: régimen jurídico en Colombia, y me animaron a actualizarlo.
En el proceso de revisión del contenido de ese libro encontré tres cosas que alentaron una pronta actualización de los contenidos. Una, la premura decisión de publicarlo apenas cuatro años después de haberse expedido la Ley 1333 de 2009, ya que evidentemente faltaba tiempo para que se decantara el tema, al menos judicialmente. La segunda, me topé con imprecisiones en las que había incurrido al abordar unos asuntos, y la tercera, la actuación de las autoridades y la expedición de varios fallos afines al régimen sancionatorio en poco más de una década, ameritaban una revisión más detallada a la luz de esos nuevos pronunciamientos administrativos y judiciales.
Decidí partir de cero en lugar de optar por hacer una segunda edición de mi primer libro, y aunque en el proceso de escritura retomé algunos planteamientos de ese texto, el contenido presentado en esta obra es, gran parte, novedoso.
El proceso de investigación se fundamentó, principalmente, en la revisión de actos administrativos relacionados con procesos sancionatorios y medidas preventivas adoptadas por distintas autoridades de nivel nacional y regional. Igualmente, en la revisión de decenas de sentencias de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y, en menor medida, la Corte Suprema de Justicia y, por supuesto, en la consulta de normas, de rango constitucional y legal, así como de actos administrativos expedidos por el Gobierno nacional, en especial, por el Ministerio de Ambiente.
A pesar de que este libro intenta resolver algunas de las inquietudes surgidas en el trámite diario de procesos administrativos sancionatorios, su mayor pretensión es motivar a investigadores, docentes, funcionarios, abogados o jueces a revisarlo bajo una mirada incisiva y, en la medida de lo posible, animarlos a escribir sus reflexiones o investigaciones sobre el tema para estimular un sana y necesaria discusión académica. De igual manera, busca ofrecer herramientas de interpretación a los actores del Sistema Nacional Ambiental (SINA) para mejorar sus esfuerzos de vigilancia y control, e intentar, con ello, satisfacer la demanda ciudadana de respuesta oportuna y efectiva a los efectos que, para la salud, el medio ambiente y la pervivencia de algunas manifestaciones culturales o cosmovisiones, tienen los factores de deterioro ambiental (artículo 8 del Decreto Ley 2811 de 1974), como la contaminación, extinción de especies, introducción y propagación de enfermedades y plagas, o los cambios nocivos en los flujos de las aguas, entre otros.
Pereira, 19 de abril de 2020.
1 Aquí se coincide con Ferrey (2016) cuando manifiesta que: “[L]as leyes de protección ambiental reflejan un sentido de comunidad, en el que la salud y la seguridad de las personas son tan importantes como el bienestar económico de la nación en su conjunto”.
ANTECEDENTES EN MATERIA SANCIONATORIA AMBIENTAL
No han sido pocos los intentos por diseñar y aplicar un régimen encaminado a sancionar a quienes incumplen las normas ambientales o cometen un daño ambiental. Desde comienzos del siglo XIX apreciamos los intentos del legislador por ofrecer disposiciones sancionatorias administrativas encaminadas a frenar abusos sobre algunos recursos de la nación considerados valiosos. No obstante, a la luz del ordenamiento constitucional actual, tales normas carecían de elementos necesarios para su debida observancia, entre otros, la falta de claridad en determinar la autoridad competente para hacerlas cumplir, o el trámite a seguir para imponer la sanción (multa por lo general), aspectos hoy en día imprescindibles en un régimen administrativo sancionatorio, so pena de violentar el derecho al debido proceso.
Esas normas de protección de elementos naturales de importancia2, en especial el agua y la flora, no fueron del todo efectivas, entre otras razones, porque el progresivo deterioro de la base natural no era considerado como un asunto de primer orden en materia de política pública por la percepción de superávit verde existente en ese momento, por la dispersión normativa y la debilidad institucional de la época para motivar un cambio de percepción jurídica frente al real impacto de las actividades humanas sobre los ecosistemas, o por la carencia de instrumentos penales y administrativos efectivos que disuadieran cualquier intento de afectar recursos de interés público (Echeverry, 2013, p. 24).
Una de esas primeras normas fue la Ley 15 del 11 de abril de 1865, sobre explotación de bosques nacionales, que otorgaba a los particulares derechos de explotación de cada una de las “sustancias que se quisieran extraer de los bosques”, además de crear la figura del administrador del Estado, o administrador de los bosques nacionales, como la autoridad encargada de recibir y tramitar las solicitudes de licencia para la explotación de bosques, así como de imponer la sanción de multa por incumplimiento de la licencia (Echeverry, 2015, p. 39).
La Ley 43 de 1872 también concibió algunas sanciones administrativas, realmente severas, por cierto, por el incumplimiento de las reglas que declaraban la veda a la pesca de madreperlas y moluscos. Los artículos 2 y 3 de esa ley instauraron sanciones como el decomiso definitivo de implementos utilizados para la pesca ilegal de esos recursos, al igual que multas y penas de arresto administrativo.
Artículo 2. Los que violaren esta prohibición perderán, a favor del Tesoro Nacional, las máquinas, buques y demás objetos que les sirvieren para la empresa; y las personas empleadas en su servicio serán castigadas con arresto hasta por noventa días.
Artículo 3. También quedarán a favor del Tesoro Nacional los productos que hubieren extraído los empresarios, contrariando la prohibición que establece esta Ley, quedando éstos, además, sujetos al pago de una multa de $200 a $1.000 y a sufrir un arresto de sesenta a ciento ochenta días.
Aunque la sanción de arresto administrativo hoy está proscrita3 por la Constitución Política de Colombia de 1991, no deja de sorprender la similitud de sanciones, como el decomiso de “las máquinas, buques y demás objetos que les sirvieren para la empresa”, la incautación definitiva de “productos que hubieren extraído los empresarios” y multas que aparecen descritas en los artículos 2 y 3 de la Ley 43 de 1872, con la del “decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción”4 y la sanción de multa del Artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.
Vemos, entonces, cómo figuras jurídicas de protección al ambiente, en teoría modernas, propias del derecho administrativo sancionador, realmente tuvieron origen en leyes y decretos expedidos a comienzos del siglo XIX.
