(„soustraction de l’administration à l’empire du droit privé“[34]). Daher verlief das die Verwaltung bestimmende Recht parallel zum Zivilrecht: Die zivilrechtlichen Regelungen des Privateigentums wurden im Verwaltungsrecht durch die Regulierung der domaine public gespiegelt; neben den Bestimmungen über die Haftung im öffentlichen Sektor gab es eine spezielle Vorschrift über die Haftung der Staatsbeamten. Vergleichbares galt in Bezug auf Verträge. Das Verwaltungsrecht war nicht nur ein anderes, sondern auch ein besonderes Rechtsgebiet, und zwar dadurch, dass es der Verwaltung einen privilegierten „Status“ zuerkannte (privilège du préalable und privilège de l’éxécution d’office). Bekräftigt wurde die Eigenständigkeit dieses Rechtsgebiets durch die Existenz eines speziellen Gerichts, des Conseil d’État.
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Das Verwaltungsrecht war zudem Gegenstand intensiver Auseinandersetzung, beginnend mit den „efforts d’inventaire“[35] des frühen 19. Jahrhunderts, einem Werk von Juristen (überwiegend Mitglieder des Conseil d’État), die als Rechtsgelehrte auftraten. Nur wenige Jahrzehnte später entwickelte sich aus diesem Werk heraus eine differenzierte Wissenschaft vom Verwaltungsrecht. Diese Wissenschaft sollte selbst zu einem Teil des öffentlichen Rechts werden; die Disziplin des öffentlichen Rechts sollte sich mithin nicht auf das Studium des positiven Rechts beschränken, sondern auch dessen Entwicklungen anregen.
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Für England stellte sich das Bild vollkommen anders dar. Erstens ist zu konstatieren, dass das Land, obgleich vom Zentrum aus regiert, nicht von dort aus verwaltet wurde.[36] Im Zentrum befanden sich, was die Verwaltung anbelangt, nur „bewegliche“ Aufsichtsbehörden und Kommissionen.[37] In der Peripherie gab es hingegen eine Fülle von örtlichen Einrichtungen, betrieben von Laien (der gentry), die ermächtigt waren, Konflikte zu regeln und zu entscheiden. Nach Auffassung des Historikers Edward Higgs „kann die [...] Geschichte des englischen Staates nicht in dem Sinne verstanden werden, dass Macht und Autorität ausgehend von einem zentralen Punkt expandiert sind. Vielmehr fand eine von außen nach innen verlaufende Kontraktion statt. Der Staat hörte erst zu einem späten Zeitpunkt auf, ein Konglomerat von Vorgängen unter der Beteiligung von Eliten zu sein, die aus den verschiedensten Bereichen der Gesellschaft stammten und Aufgaben ohne Bezahlung als Laien wahrnahmen“.[38] Stattdessen wurde er zu einer ausschließlichen Domäne einer zentralisierten und bezahlten Gruppe von Staatsbeamten und Parteipolitikern.
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Zweitens existierte kein spezielles Verwaltungsrecht. Die ganze Nation unterstand der rule of law. Das gemeine Recht (das common law of the land) fand sowohl auf die englischen Bürger als auch auf die Träger öffentlicher Gewalt Anwendung. Das Recht war in diesem Sinne einheitlich. Es gab keinen besonderen Rechtszweig, der für Verwaltungsbehörden maßgeblich war. Ebenso wenig waren spezielle Gerichte eingerichtet, die über Streitigkeiten zwischen Bürgern und Behörden entschieden. In der Folge fehlten auch auf das „administrative law“ spezialisierte Juristen oder Wissenschaftler. Der Staat war ein unknown subject.[39]
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Es ist an dieser Stelle allerdings wichtig festzuhalten, dass die beiden Erscheinungsformen von Staatlichkeit in England und Frankreich erst im 19. Jahrhunderts zu unterschiedlichen Modellen verdichtet wurden, in den prägenden Jahren des liberalen Staates, während derer sich die wichtigste politische Frage um das Verhältnis zwischen der Verwaltung und dem Bürger drehte. In dieser Gestalt fanden sie dann Nachahmer. Das französische Modell zog eine größere Anzahl von Staaten in seinen Bann, darunter Deutschland,[40] Italien,[41] Österreich[42] und Polen.[43] Wie es bei rechtlichen Importen häufig geschieht, mutierten die Rechtsinstitute, die von einem Land in ein anderes verpflanzt wurden, in ihrer neuen Umgebung. So unterschieden sich beispielsweise der Consiglio di Stato und die prefetti in Italien stark von ihren jeweiligen französischen Vorbildern. Der Consiglio di Stato war nie eine „pépinière de grands commis“, eine Kaderschmiede, und die prefetti nahmen keine vollständige Kontrolle über die verschiedenen Bereiche der Verwaltung in der Peripherie wahr. Daher blieben beide Institutionen schwächer ausgestaltet als ihre französischen Äquivalente.
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Aber auch das englische Modell übte bedeutenden Einfluss aus, zum Beispiel in Ungarn.[44] Im Übrigen blickte fast jeder liberale Reformer in Europa mit Interesse auf das englische self government und die rule of law. Von besonderer Bedeutung ist die belgische Verfassung von 1830, welche Prinzipien der ungeschriebenen britischen Verfassung kodifizierte, insbesondere diejenigen der Gewaltenteilung und der ministeriellen Verantwortlichkeit. Das englische Modell wurde auf dem Kontinent allerdings auch durch liberale Autoren kritisch gesehen. So teilte Tocqueville nicht die Begeisterung seiner Zeitgenossen für das englische gouvernement mixte und rühmte stattdessen das amerikanische Modell, in welchem „die administrierende Gewalt […] weder […] etwas Zentrales noch etwas Hierarchisches an sich hat“, „der Staat regiert und nicht verwaltet“ und „die administrierende Gewalt in eine Vielzahl von Händen gelegt ist“[45].
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In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts verlieh die deutsche Rechtskultur dem französischen Modell eine neue Dimension. Die wissenschaftliche Verbindung zwischen den beiden Kulturen wurde insbesondere von Otto Mayer hergestellt, der zwanzig Jahre in Straßburg verbracht hatte und ein Experte des französischen Privatrechts war. Zusammen mit Paul Laband und Carl Friedrich von Gerber überführte Mayer die privatrechtliche Methode in das Verwaltungsrecht und gab ihm eine neue, stärker theoretische Grundlage.
Einführung › § 41 Die Entfaltung des Verwaltungsstaates in Europa › III. Zur Herkunft der beiden Modelle
III. Zur Herkunft der beiden Modelle
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Die Entstehung der entgegengesetzen Modelle wirft zwei grundsätzliche Fragen auf. Die erste lautet: Woher kamen die beiden Modelle? Die zweite ist: Waren die ihnen zugrunde liegenden Vorstellungen korrekt? Festzustellen ist zunächst, dass die Modelle im Heimatland selbst nicht als solche formuliert wurden, was die Bedeutung der Rechtsvergleichung unterstreicht. Das französische Modell entstand maßgeblich in der Interpretation des Oxforder Professors Albert Venn Dicey, während das englische aus der Darstellung des aus Bordeaux stammenden Denkers Charles-Louis Secondat Baron de Montesquieu und des deutschen Professors und Politikers Rudolf von Gneist hervorging.
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Beide Modelle wurden mithin im Ausland formuliert, wobei die jeweiligen Urheber durchaus politische und nicht nur wissenschaftliche Absichten verfolgten. Dicey konzipierte das französische Modell, um das angeblich autoritäre und absolutistische französische droit administratif der zivilisierteren und liberaleren englischen rule of law gegenüber zu stellen. Dicey ist dabei stark von Tocquevilles Kritik an der bonapartistischen Struktur des droit administratif beeinflusst, welches jedoch, als Dicey über das in England bis dahin noch unbekannte Rechtsgebiet schrieb, bereits durch das liberalere droit administratif der Dritten Republik abgelöst worden war. Montesquieu, der die Leistungsfähigkeit der Gewaltenteilung in England zur Kontrolle öffentlicher Gewalt bewunderte, und von Gneist, der die Rolle nichtprofessioneller örtlicher Verwaltungsvorsteher und Friedensrichter in England schätzte, kondensierten die englische Praxis zum englischen Modell. Montesquieu wiederum baute seine Theorie der Gewaltenteilung (1734–1748) auf John Lockes Interpretation der englischen Verfassung (1690)
