Gemeindevertreter haben eine besondere Treuepflicht gegenüber der Gemeinde[378]. Mit dieser Treuepflicht ist verbunden, dass sie Ansprüche anderer gegen die Gemeinde nicht geltend machen dürfen, es sei denn, dass sie als gesetzliche Vertreter handeln[379]. Teilweise gilt das sog. kommunale Vertretungsverbot nur insoweit, als die vertretenen Ansprüche mit der ehrenamtlichen Tätigkeit im Zusammenhang stehen[380]. Ob die Voraussetzungen des Vertretungsverbots vorliegen, stellt grundsätzlich der Gemeinderat fest[381]. Durch das Vertretungsverbot soll vermieden werden, dass Gemeindevertreter ihren Einfluss im Gemeinderat ausnutzen, um die Interessen des Dritten zu fördern, und sich damit nicht mehr allein am öffentlichen Wohl orientieren[382]. Das Bundesverfassungsgericht hat die kommunalrechtlichen Vertretungsverbote, die vornehmlich Rechtsanwälte, Architekten und steuerberatende Berufe betreffen, als mit der Berufsfreiheit vereinbar angesehen[383].
b) Organisation des Gemeinderats
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Der Gemeinderat ist ein Kollegialorgan, dessen Aufbau und Funktionieren Regelungen erfordert, die die Kommunalverfassungsgesetze schon recht detailliert aufstellen und die durch Satzungen und Geschäftsordnungen ausgeformt werden (können). Besondere Rollen im „Innenleben“ der Gemeindevertretung haben der Vorsitzende, die Ausschüsse sowie die Fraktionen inne.
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Alle Gemeindeordnungen enthalten Regelungen über den Vorsitz im Gemeinderat, gestalten die Bestimmung des Vorsitzenden und seine Funktionen aber teilweise unterschiedlich aus. In einigen Bundesländern ist der Bürgermeister kraft seines Amtes zugleich Vorsitzender des Gemeinderates[384], in anderen Ländern wird dieser aus der Mitte des Gemeinderates gewählt. Dem Vorsitzenden obliegt es, die Gemeinderatssitzungen einzuberufen und die Tagesordnung festzusetzen. Er leitet die Verhandlungen, handhabt während der Sitzungen die Ordnung (gegenüber und zwischen den Mitgliedern) und übt das Hausrecht (gegenüber Dritten, z.B. Zuhörern und Journalisten) aus. Einige Gemeindeordnungen berechtigen den Gemeinderatsvorsitzenden in diesem Zusammenhang dazu, Ratsmitglieder wegen grober Ungebühr oder wiederholten Verstößen gegen die Ordnung aus dem Beratungsraum zu verweisen[385].
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Die Gemeindevertretungen können kraft ihrer organschaftlichen Autonomie Ausschüsse bilden. Manche Länder sehen die Bildung von sog. Pflichtausschüssen ausdrücklich vor. So muss in Nordrhein-Westfalen in jeder Gemeinde ein Hauptausschuss, ein Finanzausschuss und ein Rechnungsprüfungsausschuss gebildet werden[386]. Die Ausschüsse sind Unterorgane des Gemeinderates[387]. Die Gemeindeordnungen verlangen, dass die Ausschüsse dessen Parteienvorkommen und Sitzverteilung widerspiegeln[388]. Allerdings lassen es die meisten Kommunalverfassungen zu, dass auch sachkundige Bürger und/oder Einwohner in die Ausschüsse bestellt werden[389]. Zweck der Ausschussbildung ist die Entlastung des Plenums, welches bei komplexer werdenden Aufgaben nicht immer allein in der Lage sein wird, diese zu bewältigen. Deshalb werden die Ausschüsse grundsätzlich fachlich ausgerichtet. In beratenden Ausschüssen sollen diejenigen Angelegenheiten, über die der Gemeinderat letztlich entscheidet, hinreichend aufgeklärt und vorbesprochen werden. Die Gemeindeordnungen schaffen zudem die Möglichkeit, dass der Gemeinderat Ausschüssen Angelegenheiten zur Beschlussfassung überträgt (beschließende Ausschüsse)[390]. Die Entscheidung über besonders wichtige Angelegenheiten ist aber grundsätzlich der Entscheidung des Gemeinderates vorbehalten[391]; im Übrigen besteht ein Rückholrecht der Gemeindevertretung. Unter den Ausschüssen kommt dem Hauptausschuss in der Regel eine besondere Bedeutung zu, weil er die Arbeit der Ausschüsse koordiniert[392].
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Die Gemeindevertreter können sich zu Fraktionen zusammenschließen. Fraktionen sind freiwillige Vereinigungen von Gemeindevertretern, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben[393]. Teilweise wird zur Gründung eine gewisse Mindeststärke gefordert, welche in der Regel bei 2–3 Gemeindevertretern liegt[394]. Angesichts ihrer Wirkungsstätte handelt es sich bei Fraktionen um öffentlich-rechtliche Vereinigungen[395]. Die Fraktionen wirken bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Gemeinderat mit. Die Gemeindeordnungen verlangen, dass ihre innere Ordnung demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entspricht, wozu sich die Fraktionen ein Statut geben, in dem das Abstimmungsverfahren, die Aufnahme und der Ausschluss aus der Fraktion geregelt werden[396]. Den Fraktionen stehen nach den gesetzlichen Bestimmungen (und/oder der Hauptsatzung der Gemeinde) sowie der Geschäftsordnung des Gemeinderates Antrags-, Entsende-, Informations- und Rederechte zu[397].
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Nachdem in Folge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts im Verbotsverfahren gegen die NPD[398] die Finanzierung verfassungsfeindlicher Parteien in Art. 21 Abs. 3 GG neu geregelt worden ist, fragt sich, wie auf kommunaler Ebene mit den Fraktionen, Gruppen und Abgeordneten solcher Parteien umzugehen ist. Mancherorts ist der satzungsmäßige Ausschluss erkennbar verfassungsfeindlicher Parteien bzw. Vereinigungen in der Kommunalvertretung von finanziellen Zuwendungen zur Fraktionsgeschäftsführung ins Werk gesetzt worden. Aufgerufen ist damit jedoch ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot nach politischen Anschauungen (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG), da weder ein Parteiverbot (Art. 21 Abs. 2 GG) noch ein Vereinigungsverbot (Art. 9 Abs. 2 GG) ausgesprochen worden ist. Zudem ist zu berücksichtigen, dass Fraktionszuschüsse dem aus der Fraktionstätigkeit resultierenden Finanzierungsbedarf einer Untergliederung der Vertretungskörperschaft, nicht aber der Finanzierung der Partei dienen. Schließlich fragt sich, ob die Generalklausel zum Satzungserlass genügt oder eine spezielle gesetzliche Grundlage erforderlich ist. Der VGH Kassel hat jedenfalls einen Gleichheitsverstoß angenommen.[399]
c) Verfahren im Gemeinderat
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Das Zusammenwirken der Gemeindevertreter im Gemeinderat ist in den Kommunalordnungen (nur) in den Grundzügen normiert. Die nähere Ausgestaltung erfolgt in den Geschäftsordnungen, deren Erlass einige Bundesländer zur Pflicht gemacht haben[400]. Ihrer Rechtsnatur nach handelt es sich bei der Geschäftsordnung nicht um eine gemeindliche Satzung, sondern um einen verwaltungsinternen Rechtsakt, der nur die die Gemeindevertreter bindet[401]. Die Geschäftsordnung regelt die inneren Angelegenheiten des Gemeinderates und dabei insbesondere den Ablauf der Gemeinderatssitzungen[402]. Sofern die Geschäftsordnung nicht von Verfassungs oder Gesetzes wegen vorgegebene Linien nachzeichnet, führen Verstöße gegen die Geschäftsordnung nicht zur Unwirksamkeit der betreffenden Entscheidung[403].
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Die Wahl eines die Bürgerschaft repräsentierenden Organs findet ihren Sinn darin, dass dessen Sitzungen das Zentrum der kommunalpolitischen Auseinandersetzung bilden. Ungeachtet der Ausschusstätigkeiten und Fraktionszusammenkünfte sind Meinungen in den Gemeinderatssitzungen, wenn schon nicht zu bilden, so doch vorzutragen und Entscheidungen zu fällen, und zwar grundsätzlich öffentlich[404]. Der Öffentlichkeitsgrundsatz soll einerseits dem Wahlvolk ermöglichen, sich selbst ein Bild von der Gemeinderatstätigkeit zu machen, und zu deren Verständlichkeit, Nachvollziehbarkeit und Kontrollierbarkeit beitragen; andererseits soll dadurch die Sachgerechtigkeit der Arbeit gefördert werden[405]. Einschränkungen der Gremienarbeit „unter den Augen der Bürgerschaft“ sehen die Gemeindeordnungen für den Fall vor, dass überwiegende Belange des öffentlichen Wohls oder berechtigte Interessen Einzelner dies erfordern[406].
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Gelingensbedingung eines geordneten Willensbildungsprozesses im Gemeinderat ist, dass die Sitzung ordnungsgemäß durch den Vorsitzenden einberufen wird. Die Einberufung steht dabei zwar grundsätzlich im Ermessen des Vorsitzenden; die Kommunalgesetze verpflichten jedoch zur Einberufung, wenn dies von einem bestimmten – länderweise unterschiedlich festgelegten – Mitgliederquorum verlangt wird oder die Geschäftslage dies erfordert[407]. Die Ladung zur Gemeinderatssitzung ist rechtzeitig und fristgerecht sowie mit einer örtlich bekanntzumachenden Tagesordnung zu verbinden,
