4 GG zwar den Ländern zusteht. Nach Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG wird sie dennoch durch den Bund verwaltet.
2.2 Finanzverwaltung der Länder
115
Nach dem bundesstaatlichen Verteilungsprinzip, wie es in Art. 30 GG allgemein niedergelegt ist und für die Verwaltung in Art. 83 GG wiederholt wird, steht dem Bund eine Kompetenz für die Vollziehung von Gesetzen nur zu, soweit es das Grundgesetz ausdrücklich bestimmt. Eine solche Kompetenzbestimmung enthält für den Bereich der Finanzverwaltung die Vorschrift in Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG. In der Konsequenz fällt die Verwaltung der „übrigen“, d. h. vom Anwendungsbereich des Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG nicht erfassten Steuern in die Verwaltungshoheit der Länder (Art. 108 Abs. 2 Satz 1 GG). Durch diese „Auffangkompetenz“[28] wird den Ländern die Verwaltung der meisten Steuerarten zugewiesen.
2.3 Finanzverwaltung der Gemeinden
116
Nach der Systematik der Art. 83 ff. und Art. 108 Abs. 1 bis 3 GG besitzen Gemeinden keine eigenen Steuerverwaltungskompetenzen. Sie werden als unselbstständiger Teil der Länder angesehen. Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG erlaubt es aber, Verwaltungskompetenzen auf die kommunale Ebene zu delegieren, soweit den Gemeinden und Gemeindeverbänden der Steuerertrag gemäß Art. 106 Abs. 6 und 7 GG vollständig zufließt.
Beispiele
Grundsteuer; Gewerbesteuer; örtliche Aufwand- und Verbrauchsteuern.
3. Organisation der Finanzverwaltung
117
Der Aufbau der Bundesfinanzverwaltung wird durch Bundesgesetz bestimmt (Art. 108 Abs. 1 Satz 2 GG). Die nähere bundesgesetzliche Ausgestaltung erfolgt in § 1 Finanzverwaltungsgesetz und wird in Abb. 10 dargestellt.
Abb. 10: Aufbau der Bundesfinanzverwaltung.
118
Der Aufbau der Landesfinanzverwaltung „kann“ durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geregelt werden (Art. 108 Abs. 2 Satz 2 GG). In § 2 Finanzverwaltungsgesetz hat der Bund von seiner Ermächtigung Gebrauch gemacht (Abb. 11).
Abb. 11: Aufbau der Landesfinanzverwaltung.
4. Zusammenfassung
119
–Die allgemeinen Verwaltungskompetenzen von Bund und Ländern sind im Wesentlichen in Art. 83 ff. GG (Vollzug von Bundesrecht durch die Länder) und in Art. 91a ff. GG (v. a. Gemeinschaftsaufgaben) geregelt. Die Zuständigkeit der Länder zum Vollzug von Landesrecht ergibt sich bereits aus Art. 30 GG. Für den Bereich der Finanzverwaltung werden diese Bestimmungen durch Art. 108 GG ergänzt, der eine Spezialregelung gegenüber den allgemeinen Bestimmungen darstellt.–Gegenstand der Bundesfinanzverwaltung ist v. a. die Verwaltung der in Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG genannten Zölle, bundesgesetzlich geregelten Verbrauchsteuern und der Kraftfahrzeugsteuer.–Art. 108 Abs. 2 Satz 1 GG weist den Ländern generalklauselartig die Verwaltungszuständigkeit für alle „übrigen Steuern“ zu: Dabei kommt es weder darauf an, ob die Steuer auf einer bundes- oder landesgesetzlichen Regelung beruht, noch darauf, wem die erzielten Steuererträge zustehen.
V. Ausgabenzuständigkeit
1. Konnexitätsgrundsatz
120
Bereits in der Weimarer Republik war es gängige Staatspraxis, dass das Reich den Ländern Finanzmittel für die Erledigung bestimmter Verwaltungsaufgaben anbot, sich dabei aber gleichzeitig ein Mitentscheidungsrecht über die Verwendung der Haushaltsmittel vorbehielt. Auf diese Weise sicherte sich das Reich Einfluss auf die Wahrnehmung von Aufgaben, die eigentlich in die Zuständigkeit der Länder fiel. Technisch sprach man von der „Fondswirtschaft“ oder der „Fondsverwaltung des Reichs“. Politisch handelte es sich indes um nichts anderes als „Machtausübung durch Geld“[29]. Auch unter der Geltung des Grundgesetzes hat der Bund des Öfteren von diesem Instrument Gebrauch gemacht. Namentlich schwache oder in finanziellen Schwierigkeiten befindliche Länder fanden sich bereit, Geldleistungen des Bundes entgegenzunehmen und dem an sich unzuständigen Bund im Gegenzug politische Mitgestaltungsrechte einzuräumen.
121
Durch diese Praxis hatte sich in der Bundesrepublik Deutschland bis Ende der 1960er-Jahre eine ausgedehnte Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund eingebürgert. Die damit einhergehende schleichende Aushöhlung der Autonomie der Länder implizierte zugleich eine Aushöhlung des in Art. 20 Abs. 1 GG niedergelegten Bundesstaatsprinzips. Das BVerfG formulierte dies in seiner Entscheidung vom 4. März 1975[30] prägnant so:
„Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben […] schaffen die Gefahr von Abhängigkeiten der Länder vom Bund. Sie gefährden damit die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit der Länder.“
122
Um die Entscheidungsfreiheit der Länder bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben zu gewährleisten, wurde deshalb durch die Finanzreform von 1969 eine neue Vorschrift in Gestalt des Art. 104a in das Grundgesetz eingefügt und darin ausdrücklich bestimmt, in welchen Fällen der Bund und in welchen Fällen die Länder Ausgaben vornehmen müssen und dürfen.
123
Nach der in Art. 104a Abs. 1 GG enthaltenen Bestimmung tragen der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Hiernach folgt die Ausgabenzuständigkeit grundsätzlich der Aufgabenzuständigkeit: Im Verhältnis von Bund und Ländern wird jeweils der Gebietskörperschaft die Verantwortung für die Finanzierung einer Aufgabe zugewiesen, die auch für die Wahrnehmung der Aufgabe verantwortlich ist. Dieser Grundsatz wird Konnexitätsgrundsatz genannt (Abb. 12).
Abb. 12: Konnexitätsgrundsatz.
124
Die zentrale Frage ist, was unter dem Begriff der „Aufgaben“ in Art. 104a Abs. 1 GG zu verstehen ist. Genauer: Die Wahrnehmung welcher staatlichen Funktion in Bezug auf eine bestimmte Aufgabe soll für die Finanzierungsverantwortung maßgeblich sein? Das Grundgesetz lässt im Hinblick auf bestimmte Sachaufgaben die Zuständigkeiten für die Gesetzgebung (Art. 70 ff. GG) und für die Vollziehung der Gesetze (Art. 83 ff. GG) auseinanderfallen. In der Konsequenz konkurrieren bei der Konkretisierung des Aufgabenbegriffs zwei verschiedene Ansätze:
1.Das Prinzip der Verwaltungsverantwortung oder Vollzugskausalität knüpft für die Ausgabenlast an die Ausübung der Verwaltungszuständigkeit an.2.Das Prinzip der Verursacherverantwortung oder Gesetzeskausalität will auf die Wahrnehmung der zugrunde liegenden Gesetzgebungsaufgabe abstellen.
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Die überwiegende Meinung geht hier mit der Rechtsprechung des BVerfG von der Maßgeblichkeit
