y adopción de los planes de ordenamiento territorial (POT), únicamente en tres aspectos, que son: la zonificación ambiental, el componente programático y el componente de componente de gestión del riesgo.
Ahora bien, es importante aclarar que la potestad de las CAR de determinar o condicionar el uso del suelo de los territorios vía POMCA siempre ha ocasionado una enorme discusión, toda vez que por disposición constitucional (artículos 311 y 313, numerales 7.º y 9.º de la Constitución) es al municipio, a través de los concejos municipales, a quien compete esta atribución de determinar el régimen de usos del suelo en sus territorios.
Sobre este particular, cabe reseñar lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia del 12 de julio de 2018[1], en la que se decretó la nulidad del Acuerdo 026 de 2006 expedido por la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Cortolima), por medio del cual se adoptan los usos del suelo establecidos en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica Mayor del Río Coello (zonificación ambiental y económica) y se dictan otras disposiciones.
En dicha sentencia se hizo un profundo análisis sobre la reglamentación de los usos del suelo; la competencia constitucional de los municipios en esta materia; el papel que deben desempeñar las corporaciones autónomas regionales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, especialmente en relación con las determinantes ambientales y con la concertación de los aspectos ambientales de los POT; y el alcance que deben tener estas competencias compartidas; así como los elementos que componen el núcleo esencial de la autonomía territorial.
Con base en lo anterior, el alto tribunal concluyó que Cortolima, al reglamentar el uso del suelo de los entes territoriales que atraviesan la cuenca hidrográfica del río Coello, no se encontraba investida de competencia alguna, dado que su atribución en esta materia está limitada a los territorios que hagan parte de un área protegida —como, por ejemplo, un distrito de manejo integrado, un distrito de conservación de suelos, una reserva forestal o un parque natural regional—, y que dicho acuerdo no fue expedido dentro del proceso de formación de un POT de los municipios de la cuenca; de forma tal que con ello invadió el núcleo esencial de la autonomía territorial.
Como puede verse, existen grandes diferencias en este aspecto entre los POMCA elaborados bajo la vigencia del Decreto 2857 de 1981 y de los que deben formularse en la actualidad.
F. EL ALCANCE Y LA IMPORTANCIA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
El artículo 79 de la Constitución Política de Colombia establece, además del derecho a gozar de un ambiente sano, la garantía que debe dar la ley para que las comunidades puedan participar en las decisiones que puedan afectar el ambiente sano.
La participación ciudadana no es un tema nuevo en materia de planificación hidrológica, ya que de ella se comenzó a hablar dos décadas antes de la promulgación de la Constitución.
El CRNR, en su artículo 317, cuando implantó la estructuración de un plan de ordenación y manejo para las cuencas hidrográficas, consignó el deber de consultar a los usuarios de los recursos de la cuenca y a las entidades públicas y privadas que desarrollen actividades en la región.
Inspirado en dicha norma, el Decreto 2857 de 1981 planteó tres instancias de participación en el proceso de elaboración de un POMCA: por un lado, abrió la posibilidad de participar en su elaboración a cualquier entidad pública nacional o regional del orden central o descentralizado; por otro, abrió un escenario de puesta en conocimiento y consulta a los usuarios para conocer y hacer recomendaciones sobre la ordenación de la cuenca, dejando a discrecionalidad de la entidad la forma de hacerlo; y finalmente, puso en cabeza de las asociaciones de usuarios la función de servir de órgano de consulta de las entidades encargadas de la ejecución de los planes de ordenación, cuando ellas así lo determinaran.
Años más tarde, en el artículo 18 del Decreto 1729 de 2002, se consagró un escueto y minimizado escenario de participación ciudadana, limitado a dos momentos dentro del proceso de formulación del POMCA: uno de ellos al inicio, consistente en la obligación de publicar en un diario de circulación nacional o regional el acto de declaratoria de una cuenca en ordenación, con el fin de ponerlo en conocimiento de los usuarios de la respectiva cuenca y de esta manera motivar la participación de la comunidad en el proceso; y el otro al final, haciendo público el documento elaborado en la fase prospectiva, con los diferentes escenarios de ordenación, mediante aviso en un diario de circulación nacional o regional, indicando los sitios donde era posible consultar el documento por parte de los usuarios de la cuenca y el término en el cual podían hacer sus recomendaciones y observaciones sustentadas.
Lo anterior no era óbice para que la autoridad ambiental estableciera otros mecanismos de consulta y participación de los usuarios dentro del proceso, cuando lo tuviera a bien.
A pesar de la simplicidad con que fue tratado en la norma el tema de la participación, en la guía técnica expedida por el Ideam (2008) ya se comenzó a mirar con mucho más cuidado el tema.
Fue así como, dentro del propósito y alcance de la guía, se planteó que esta resulta útil, entre otras cosas, para efectuar un proceso de ordenación de cuencas con participación comunitaria en todas sus fases.
Dentro de los principios orientadores de la guía se incluyó uno orientado a desarrollar un proceso permanente de participación, concertación, planeación, ejecución, seguimiento y ajuste con todos los actores.
Más adelante, al abordar el tema de la articulación los planes, la guía enfatizó en la necesidad de la acción colectiva y de la participación de la sociedad civil, para lograr la gobernabilidad sobre las cuencas, y conceptuó que los instrumentos de participación son medios para viabilizar las soluciones de carácter técnico u operativo.
Dentro del marco conceptual, se incluyó el enfoque participativo y, dentro de este, se hizo una descripción de varios aspectos a tener en cuenta en este tópico, como son: los tipos de actores antrópicos que pueden presentarse en el proceso; que la naturaleza, por tener sus propias demandas y ofrecer servicios ambientales, también debe ser considerada un actor clave; la necesidad de no ignorar el sistema político institucional del país que enmarca la gestión del agua; la necesidad de diferenciar el efecto del denominado “valor colectivo agregado”, como producto principal, para la apropiación de procesos en las organizaciones, que tiene expresión en varios efectos, como es la solidaridad; la generación de pensamiento colectivo lateral; la apropiación del poder; y la construcción de compromiso; todos estos bajo la premisa de que con tales elementos se aumentan las habilidades en la organización.
En este contexto, la participación se concibe en dicha guía como un ejercicio de derechos y deberes en búsqueda del bienestar general, o como la posibilidad, capacidad y voluntad que tienen los individuos para decidir y actuar de manera responsable sobre los problemas que los afectan.
Esto significa que las decisiones deben tomarse de forma articulada, participativa e integrada; se debe establecer comunicación con todos los actores sociales que intervengan en representación de una organización y no a título individual; se debe contar con una estructura organizativa con funciones y protocolos; y se deben reconocer instancias legítimamente constituidas para la toma de decisiones.
De igual manera, se consignó en la guía que el proceso debe abrir espacios para que los representantes trasladen la información a su organización y puedan tener debates internos; que el diálogo debe permitir el reconocimiento de los demás actores con sus intereses particulares y su cosmovisión, y debe ir encaminado a la construcción del interés general; y que la construcción de confianza garantiza la credibilidad y legitimidad del proceso.
Con todos estos lineamientos
