la deliberación y el impacto en la toma de decisiones.
Sin embargo, en la práctica, su aplicabilidad se tornó compleja y difícil, por la carencia de una instancia formal que aglutinara a todos los actores representativos dentro de la cuenca.
Con la expedición de la PNGIRH en 2010 se abrió un espacio fundamental en materia de participación asociada al recurso hídrico, toda vez que allí se definió como uno de sus principios que la gestión del agua debe orientarse bajo un enfoque participativo y multisectorial, incluyendo a entidades públicas, sectores productivos y demás usuarios del recurso, y desarrollarse de forma transparente y gradual, abogando por la equidad social.
Con la expedición del Decreto 1640 de 2012 (compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015), el tema desde la óptica normativa se depuró mucho más, toda vez que se sentaron unas bases normativas más sólidas para garantizar la participación ciudadana, bajo cuatro pilares fundamentales que son: (1) el reconocimiento del derecho a la participación; (2) la conformación de las instancias de participación; (3) la definición del objeto que se persigue con la participación; y (4) la definición de la forma o el mecanismo a través del cual los actores de una cuenca pueden participar.
a. La participación como derecho: Quedó consagrada en el artículo 53 del decreto, que estatuyó la potestad que tienen todas las personas asentadas en una cuenca hidrográfica declarada en ordenación, sean estas naturales o jurídicas, públicas o privadas, de participar en las diferentes fases del proceso.
b. Las instancias de participación: Estas fueron los consejos de cuenca en las cuencas objeto de POMCA y las mesas de trabajo en microcuencas o acuíferos sujetos a PMA.
Con relación al consejo de cuenca, en los artículos 48 al 53 del decreto (artículos 2.2.3.1.9.1 al 2.2.3.1.9.6 del Decreto 1076 de 2015) se plasmaron las bases para su conformación, como instancia consultiva y representativa de todos los actores de la cuenca, indicando que se conforman con los representantes de cada una de las personas jurídicas públicas o privadas asentadas y que desarrollen actividades en la cuenca, así como de las comunidades campesinas, minorías étnicas, asociaciones de usuarios y gremios, de acuerdo con los lineamientos que establezca el Ministerio de Ambiente, para el cumplimiento de las siguientes funciones:
• Aportar información disponible sobre la situación general de la cuenca.
• Participar en las distintas fases del POMCA, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Ambiente.
• Servir de espacio de consulta en las diferentes fases del proceso, con énfasis en la fase prospectiva.
• Servir de canal para la presentación de recomendaciones y observaciones en las diferentes fases del proceso de ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica declarada en ordenación, por parte de las personas naturales y jurídicas asentadas en la misma.
• Divulgar permanentemente con sus respectivas comunidades o sectores a quienes representan, los avances en las fases del proceso.
• Proponer mecanismos de financiación de los programas, proyectos y actividades definidos en la fase de formulación del plan.
• Hacer acompañamiento a la ejecución del POMCA.
• Contribuir con alternativas de solución a los conflictos que se susciten en el proceso.
• Darse su propio reglamento.
En desarrollo de lo anterior, el Ministerio expidió la Resolución 509 de 2013 y en ella consignó los lineamientos para la conformación de este consejo, determinó quiénes deben ser miembros de este y su forma de elección, y fijó unas reglas básicas para su funcionamiento y la expedición de su reglamento interno.
En el artículo 8.º de dicha resolución, se planteó que la participación del Consejo de Cuenca en las fases del POMCA debe darse de acuerdo con la estrategia de socialización y participación que se defina durante la fase de aprestamiento.
En este mismo artículo, se facultó al director de la corporación para establecer el lugar y el plazo en el cual los consejeros pueden remitir información, observaciones y propuestas debidamente sustentadas. Dicha decisión debe constar en acta de reunión del consejo de cuenca.
c. El objeto de la participación: Consiste permitir que todas las personas puedan presentar recomendaciones y observaciones a través de sus representantes en el consejo de cuenca, y participar en las demás instancias de participación que la autoridad ambiental competente considere pertinente implementar en estos procesos.
d. El mecanismo: Es con el cual se hace efectiva la participación ciudadana. Debe comenzar a darse desde la fase de aprestamiento y acompañar transversalmente todo el proceso de formulación y ejecución del POMCA, convirtiendo el ejercicio de ordenación en un escenario permanente de interacción con la comunidad que puede resultar afectada con la decisión.
Las disposiciones normativas generales en materia de participación ciudadana fueron complementadas en la Guía técnica para la formulación de los POMCA, aprobada mediante Resolución 1907 de 2013 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014), pues en ella quedó consignada la participación ciudadana como un tema transversal a todo el proceso.
En la guía se concibe la participación como un proceso continuo, colectivo y de largo plazo, que debe permitirles a los actores vincularse, interactuar de manera constante con la autoridad y asumir un rol activo en cada una de las fases de la ordenación y manejo de la cuenca.
Se plantea también que este ejercicio exige crear un clima de confianza entre los actores claves y las entidades responsables, fluidez de los canales de comunicación, cumplimiento de las reglas de juego y la inclusión de los aportes hechos por los actores en cada una de las fases que el plan supone.
Adicionalmente, se plasma en la guía que este proceso requiere de una continua retroalimentación a partir de las experiencias que las autoridades ambientales vayan desarrollando, configurando durante el proceso una cultura participativa, en donde la corresponsabilidad entre los actores clave y la corporación sea la constante.
Asimismo, en el marco metodológico de la guía se proponen orientaciones y lineamientos para cada una de las fases, en dos perspectivas: la forma en que deben participar los actores y la orientación que la corporación debe dar a la participación en cada una de las fases.
De acuerdo con todo lo anterior, se puede colegir que la participación ciudadana, en cada una de las fases del proceso de elaboración de un POMCA, se materializa de la siguiente manera:
a. En la etapa de declaratoria (artículo 24 del Decreto 1640, compilado en el artículo 2.2.3.1.6.1 del Decreto 1076 de 2015), con la publicación en un diario de circulación regional o con cobertura en la cuenca en ordenación, y en la página web de la autoridad ambiental del acto administrativo que declara una cuenca en ordenación, lo que tiene como propósito poner la decisión en conocimiento de las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, y de las comunidades étnicas presente en la zona.
b. En la fase de aprestamiento (artículo 30 del Decreto 1640 compilado en el artículo 2.2.3.1.6.7 del Decreto 1076 de 2015), con el cumplimiento de cuatro pasos esenciales, a saber:
• La identificación de las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, así como de las comunidades étnicas asentadas en la cuenca, su caracterización y priorización; lo que implica: identificar actores clave, caracterizarlos,
