следует признать, что процессуальные административно-правовые нормы обслуживают лишь часть норм материального административного права и что, следовательно, другая часть этих норм реализуется без участия процессуальных правил[332].
Применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления. Значит, применение административно-процессуальных норм происходит там, где у органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера.
Так же обстоит дело и с административно-процессуальными правоотношениями. Подобно тому как норма материального права предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать в качестве предварительного условия возникновения административно-процессуального отношения.
Эти отношения, как и административно-процессуальные нормы, также носят вторичный характер, являются средством реализации прежде всего материальных административно-правовых отношений[333].
Вот почему мы разделяем мнение Г. И. Петрова о том, что «круг административно-правовых отношений совпадает со сферой государственного управления, осуществляемого в соответствии с Конституцией СССР исполнительными и распорядительными органами. В этот круг входят материальные и процессуальные управленческие отношения»[334].
Говоря о процессуальном характере одной из двух разновидностей административно-правовых отношений, необходимо иметь в виду следующее. Каждый вид процесса – уголовный, гражданский и административный – представляет собой выражение определенного вида государственной деятельности, урегулированной соответствующими правовыми нормами. Уголовный и гражданский процессы являются юридической формой такой государственной деятельности, как правосудие. Административный процесс непосредственно связан с другой разновидностью государственной деятельности – государственным управлением. Естественно, что особенности того или иного вида государственной деятельности не могут не отразиться в решающей степени на содержании соответствующего вида процесса. Как известно, правосудие – деятельность правоприменительная. Это его качество отражается на уголовном и гражданском процессах. Государственное управление – деятельность правотворческая, что определенным образом сказывается на административном процессе, в который, с нашей точки зрения, должно быть включено производство по принятию нормативных актов управления.
Далее, если, например, для суда функция поощрения вообще несвойственна, то в деятельности органов государственного управления она широко осуществляется и, следовательно,
См.:
С. С. Алексеев пишет: «Анализ совокупности процессуальных отношений в целом показывает, что внешние предметы (блага), на которые в конечном счете направлены все процессуальные правоотношения, могут быть определены как субъективные права “материальных” отраслей. Именно в отношении “материальных” субъективных прав (их осуществления, защиты) и складываются правовые связи в области гражданского и уголовного процесса» («Вопросы общей теории советского права», стр. 307). На этих основаниях складываются правовые связи и в области административного процесса.
