же чиновничеством»[145].
Однако автор метафоры лукавил: земства не ограничивалась «простым техническим исполнением». В своей деятельности они сочетали традиции российского самоуправления с принципами гласности и выборности, готовы были работать в правовом поле. Верно, что контроль и надзор за земствами, также как принудительная власть оставались в руках государственной администрации. Однако не менее важно, что земства самостоятельно определяли приоритеты развития местного хозяйства и социальной сферы и реализовывали соответствующие программы. Земские деятели в большинстве своем осознавали значимость развития местной хозяйственно-экономической инфраструктуры и разбирались в ее нюансах. Они добровольно принимали на себя задачи, не вмененные в обязанность, а поименованные в «Положении» 1864 г. лишь в качестве возможных направлений деятельности. Проделать такую масштабную работу было невозможно без чувства причастности к местному сообществу и ощущения местных интересов как своих собственных.
Е. Н. Морозова. Формирование концепции земской реформы: от Н. А. Милютина до П. А. Валуева (1856–1864 гг.)
Эффективность деятельности местного самоуправления зависит от того, какова их структура, финансы, круг полномочий, как разграничиваются функции между местным самоуправлением и государственной властью. Все эти вопросы должны быть отражены в законодательстве о местном самоуправлении. В современной России оно претерпело ряд коренных изменений. Это стало ярким свидетельством того, что разработчики концептуальных основ законодательства по местному самоуправлению столкнулись с определенными трудностями. В этой связи небезынтересно обратиться к историческому опыту, к истории формирования концепции земской реформы. С одной стороны, изучение этого процесса дает возможность проанализировать длительный и сложный путь от проектов полицейской реформы до принятия «Положения» 1864 г., с другой – поставить под сомнение ряд сложившихся стереотипов.
Часть исследователей традиционно считает земскую реформу «прямым следствием отмены крепостного права». При таком подходе ее история начинается в апреле 1861 г., когда подготовка реформы земского самоуправления была поручена вновь назначенному министру внутренних дел П. А. Валуеву[146].
Однако post hoc non est propter hoc. Подготовка земской реформы началась одновременно с крестьянской. Цели, характер и содержание реформы во многом определила борьба внутри правящей элиты, личности реформаторов, позиция императора Александра II. История земской реформы продолжалась почти восемь лет. На таком весьма длительном временном отрезке можно выделить два этапа: «милютинский» (ноябрь 1856 – апрель 1861 гг.), и «валуевский» (апрель 1861 – январь 1864 гг.).
Классическим трудом по истории земской реформы является монография советского историка В. В. Гармизы, которая оказала огромное влияние на все последующие исследования
В качестве классического понимания причин земской реформы сошлемся на тезис Т. Портера: «Царское правительство признало необходимость создания более эффективной системы местного самоуправления для создания посредника между центральным правительством и массами после реформы 1861 г. Когда помещики перестали выполнять свою привычную роль, правительство создало земства» (См.:
