образована комиссия в составе министров внутренних дел, юстиции и государственных имуществ, а также приближенного к императору Я. И. Ростовцева. Она получила название «комиссии четырех» и ей было предписано «как можно скорее внести на рассмотрение Главного комитета по крестьянскому делу» проект главных начал, «на основании коих должно быть устроено местное управление». Поскольку «триумвират» (В. Н. Панин, М. Н. Муравьев, Я. И. Ростовцев) являлся сторонником создания в России «осадного положения»[155], а С. С. Ланской не смог открыто противостоять их давлению, проект комиссии стал шагом назад в сравнении с проектом Министерства внутренних дел. Объединение городской и земской полиции под руководством уездного начальника, назначавшегося от короны, с чрезвычайно широкими полномочиями (вплоть до содействия воинской власти в части предупредительных мер[156]), имело формальный характер, ибо в руках полиции сохранялись все ее прежние функции, включая дела хозяйственно-распорядительные. В итоге этот проект не устроил ни консервативную, ни либеральную бюрократию, что стало очевидно в ходе его обсуждения в Главном комитете по крестьянскому делу, а также после получения отзывов губернаторов. Проект «комиссии четырех» был подвергнут критике и «справа» и «слева».
Министерство внутренних дел стремилось отстоять собственные позиции. Ланской обратился к императору с предложением создать специальную комиссию по обобщению «отзывов и соображений» губернаторов. Такая межминистерская комиссия, состоявшая в большинстве своем из представителей Министерства внутренних дел во главе с Н. А. Милютиным, была учреждена в сентябре 1858 г.[157] Обобщив отзывы губернаторов, комиссия представила новые основания для реформирования уездного управления, которые были утверждены императором 25 марта 1859 г. в качестве Главных начал. Милютин становился, как выразился Ростовцев, «Эгерией Редакционных комиссий», разрабатывавших проект крестьянской реформы, и одновременно главой Комиссии об уездных и губернских учреждениях, что создавало возможность комплексного подхода к подготовке законопроектов в сфере местного управления и крестьянской реформы[158].
Новый межведомственный институт имел целый ряд принципиальных особенностей. Его составила команда реформаторов, принявшая самое активное участие в подготовке всех Великих реформ (Н. А. Милютин, А. К. Гирс, Я. А. Соловьев, Н. В. Калачов, К. К. Грот, В. А. Арцимович, Н. И. Стояновский, С. И. Зарудный). В работе Комиссии можно выделить два этапа. На первом этапе (март 1859 – май 1860 гг.) шла работа над проектами реформы уездного управления, на втором (июнь 1860 – апрель 1861 гг.) – готовились проекты реформы губернского управления.
Комиссия создала развернутый проект (свыше 600 статей) полицейской реформы. По нему земская и городская полиции сливались в общую уездную полицию, а следственная часть получала особое устройство. Следовательно, комиссия Милютина неизбежно должна была обратиться к
Подробно о работе этой комиссии см.: Российский государственный исторический архив (далее – РГИА). Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 2–7;
См.: Записки сенатора Я. А. Соловьева. С. 563. РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 6–7.
РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 106–287.
С 23 октября этот межведомственный институт стал называться Комиссией об уездных и губернских учреждениях. Вопрос о начале работы и даже названии этого учреждения достаточно запутан; в некоторых публикациях датой начала работы Комиссии называется 1858 г., а сама она – «Особой комиссией для разработки законодательства об уездном и губернском самоуправлении». Заметим, однако, что понятие «самоуправление» отсутствовало даже в «Положении» 1864 г. См., напр.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под. ред. Ю. В. Веденеева и др. Калуга; М., 2002.
