назначаемых невыборным путем, – таких, как Пауэлл. Действительно, личная роль последнего в подготовке назначений министров выглядит в его «мемуарах-учебнике» просто гигантской, несмотря на всю его приверженность идее «сильного лидера» и стараниям подать Блэра именно в таком свете. Пауэлл, очевидно считающий афоризмы Макиавелли вполне применимыми в условиях демократии, пишет: «Всякий раз, когда на смену сильному премьер-министру приходит слабый, делается заявление, что правительство будет работать на коллегиальной основе, однако на самом деле подразумевается, что новый премьер не обладает достаточной властью для эффективного самостоятельного руководства»[72].
Сегодня лишь немногие будут согласны с Томасом Карлейлем, говорившим: «История того, что человек совершил в этом мире», есть, «в сущности, история великих мужей, потрудившихся здесь, на Земле»[73]. И не только потому, что Карлейль забыл о великих женщинах. Тем не менее готовность, с которой политики и журналисты устремляют свои ожидания и надежды лишь на одного человека во власти, отдает глубоко ошибочным карлейлевским пониманием истории. То, в какой степени и «политический класс», и широкие слои общественности считают приемлемой идею возвышения одного лидера над всеми остальными в условиях демократического правления, не может не озадачивать. Порождаемые в этой связи ожидания означают, что главы правительств могут приобретать еще больший политический вес, чем это подразумевается их должностью. Благодаря изменению взглядов на рамки допустимого для президента или премьера их властные полномочия могут переопределяться и в отсутствие каких-либо явных конституционных изменений.
Это произошло даже в Соединенных Штатах с их уникально высоким почтением к конституционным нормам. Первая статья американской Конституции предоставляет право объявления войны конгрессу. Президент страны как Верховный главнокомандующий может применить силу в случае агрессии против Соединенных Штатов, но во всех остальных случаях, следуя букве основного закона страны, он может прибегнуть к военным действиям лишь с разрешения конгресса[74]. Одним из наиболее заметных и последовательных критиков смещения полномочий на ведение военных действий от конгресса к президенту был Луис Фишер, в течение четырех десятилетий работавший в аппарате конгресса старшим специалистом по разделению властей[75]. Он считает, что президенты Гарри Трумэн, Линдон Джонсон, Рональд Рейган и Джордж Буш-мл. выходили за рамки своих конституционных полномочий, приступая к военным действиям до одобрения конгресса. В числе конкретных примеров – вьетнамская война 1964–1975 гг. и войны двадцать первого столетия в Афганистане и Ираке. Фишер считает, что, уступая внеконституционные права президенту, не настаивая на собственных прерогативах и на критическом изучении операций с участием американских вооруженных сил, конгресс проявлял излишнюю пассивность.
Там же, p. 59.
Thomas Carlyle,
Louis Fisher,
В связи с точкой зрения Фишера можно сделать два замечания общего характера. Первое состоит в том, что конгресс как таковой остается одним из самых могущественных законодательных органов мира. Благодаря разделению властей он способен расстраивать планы исполнительной власти успешнее, чем подавляющее большинство его аналогов в других странах (следует отметить, правда, что в первую очередь это относится к вопросам внутренней политики). Второе замечание состоит в том, что президент обладает намного большей демократической легитимностью, чем сенат (в отличие от палаты представителей). По сравнению с другими верхними палатами сенат на редкость нерепрезентативен по отношению к населению страны в целом. (Разумеется, еще меньше демократической легитимности у британской палаты лордов, ранее формировавшейся по наследственному принципу, а ныне в основном по назначению. Однако теперь это совещательный и ревизионный орган, уже не обладающий правом вето.) Равное представительство в сенате каждого из штатов означает, что голос сенатора от Вайоминга весит почти в семьдесят раз больше голоса сенатора от неизмеримо более населенной Калифорнии. См.: Alfred Stepan and Juan J. Linz, «Comparative Perspectives on Inequality and the Quality of Democracy in the United States», Perspectives on Politics, Vol. 9, No. 4, 2011, pp. 841–856, esp. 844 and 846. Кроме того, по сравнению с подавляющим множеством законодательных органов других стран сенат сильнее влияет на назначения федеральных чиновников (больше, чем палата представителей) и формирование правительства. Это касается и назначений на ключевые посты во внешнеполитических и оборонных ведомствах.
