de juicio sobre la democracia y los procesos de influencia de las elites económicas sobre las decisiones de Estado que les dan ventaja. La hipótesis de partida que intentamos comprobar es que las grandes donaciones privadas son un componente clave de la financiación electoral y que esa contribución, sobre todo la que no se declara, se usa como un mecanismo de captura del Estado al inicio del cambio de gobierno. Se desata, así, un proceso de influencias que luego se combina con otros instrumentos como el lobby, la puerta giratoria, los regalos, los favores, y, en algunos casos importantes, hasta los sobornos. Este libro analiza cómo se inicia esta secuencia al detectar a los grandes donantes y la manera en que se canalizan sus ingentes recursos a los principales candidatos. En suma, queremos ver no tanto a los partidos recibiendo dinero para la campaña, sino al dinero en campaña.
Constatamos que la realidad del dinero en las campañas es en parte oculta y en parte visible. Es más, dadas las debilidades institucionales del sistema electoral, en particular de la regulación, dicha realidad se caracteriza por una fuerte opacidad. Al parecer ni los donantes ni los partidos ni los organismos del Estado buscarán la transparencia. Existe mucha discusión sobre la financiación sin tener, hasta ahora, un mapeo exhaustivo de las donaciones sobre la base de fuentes oficiales. Tampoco hay una sistematización de las investigaciones de fuentes judiciales que den luces de casos ocultos de donaciones ligados a casos de colusión y corrupción, es decir, de influencias indebidas. Por ello, nos proponemos estudiar el fenómeno a partir de estas dos fuentes; juntas refuerzan la hipótesis sobre el rol del dinero en la política y su efecto en la democracia.
El objeto de estudio es polémico, controvertido. Las donaciones a partidos y candidatos, como frecuentemente se argumenta, son un derecho que trae consigo obligaciones (límites, registros, auditorías). Este derecho, como todos los expertos lo reconocen, puede dar fácilmente una ventaja a los bolsillos profundos, lo que incluye dinero mal habido. En otras palabras, la democracia «se puede comprar y los partidos se pueden vender», a veces —con bastante frecuencia— a los más poderosos económicamente: las grandes corporaciones (y en ciertos casos hasta al crimen organizado).
No falta ocasiones en las que se nota la financiación indirecta: el apoyo de las corporaciones a campañas mediáticas a favor del candidato de su preferencia y contra aquel percibido como amenaza. En realidad, es una forma camuflada de financiación electoral. Surge, entonces, otro gran tema: el rol de los grandes medios de comunicación de masas en apoyo o condena a candidatos. En este libro no entraremos a fondo en esta problemática, solo llamamos la atención sobre ella para tener un panorama más completo.
En consecuencia, no podemos dejar de asociar la financiación electoral con las estructuras de poder. El dinero fluye a los partidos en una sociedad organizada en torno a cuatro sistemas: económico, social, político y electoral. En este libro consideramos las principales características sistémicas que condicionan y enmarcan la financiación electoral.
Este análisis crítico y realista, de mirada amplia —que creemos indispensable, una vez revisada la literatura y entendida la matriz societal peruana— comienza con la revisión minuciosa de la información estadística oficial sobre ingresos y gastos de campaña, así como con el foco en los grandes donantes y en los partidos que más recursos manejan. En otras palabras, dirigimos nuestra mirada a los partidos que pasan a la segunda vuelta, periodo en que se incrementan los gastos, e identificamos, si no al donante, al menos a la manera como el partido ha tratado de declararlos; todo ello complementado con la información de investigaciones judiciales sobre donaciones no declaradas o camufladas.
Estudiamos las finanzas electorales en dos periodos electorales consecutivos: en 2011, las finanzas de Ollanta Humala (Gana Perú) y Keiko Fujimori (Perú 2011), y en 2016, las finanzas de Pedro Pablo Kuczynski (Peruanos Por el Kambio) y Keiko Fujimori (Fuerza Popular). Estos candidatos que pasaron a la segunda vuelta son los que más sed financiera tuvieron y en quienes fue más crítico, para los grandes intereses privados, ejercer influencias.
El libro está organizado de la siguiente manera: el capítulo 1 sintetiza el debate conceptual sobre dinero y política en América Latina a partir de otros casos importantes. Se revisan los argumentos sobre las donaciones como derecho y como abuso de derecho, evaluando qué tanta atención se pone a los grandes donantes. El capítulo 2 estudia el sistema económico, político, social y electoral peruano para entender el contexto institucional y el marco regulatorio en el que ocurre la financiación electoral. El capítulo 3 toma en cuenta la manera en que están organizadas las elecciones a partir de una revisión de las reglas y las instituciones. Estas dos dimensiones del análisis político-electoral son evaluadas considerando el comportamiento de los actores. Los capítulos 4 y 5 analizan en detalle las donaciones, en particular las más grandes, y los gastos de campaña en las elecciones congresal y presidencial de 2011 y de 2016, respectivamente. Asimismo, toman en cuenta las megadonaciones no declaradas y el camuflaje de ingresos. El capítulo 6 estudia el peso de las grandes donaciones electorales e identifica a los principales donantes, millonarios y grandes empresas, y también algunos donantes medianos y de dinero de origen dudoso. Finalmente, el capítulo 7 resume los principales hallazgos en materia de financiación de campañas en el Perú contemporáneo, el rol de las grandes donaciones y su relación con procesos de influencia excesiva o indebida.
Capítulo 1.
El debate sobre dinero y política
Sabemos que ingentes recursos materiales en forma de donaciones de dinero, uso de infraestructura y donaciones en especie se canalizan hacia las campañas electorales para que los partidos políticos y los candidatos puedan financiar sus gastos.
Una revisión de los principales estudios sobre financiación política en América Latina y en el Perú revela características comunes que vale la pena tomar en cuenta para entender el aporte de este libro, así como algunas de sus limitaciones:
1 Los estudios concuerdan en que la financiación de campañas es un tema controvertido. Si bien donar es considerado un derecho de todos, que incluye a minorías selectas que concentran recursos materiales, siempre queda la pregunta si acaso no es una forma de influencia que da privilegios a los grandes donantes y beneficios personales a los políticos. Si añadimos el hecho de que el crimen organizado también puede participar, el problema se agrava.
2 La mayoría de los estudios discuten la falta de regulación para evaluar el marco legal y proponer mejoras en el sistema de fiscalización del dinero en la política. En muy pocos casos tal análisis se basa en estudios empíricos:
1 Numerosos autores hablan de financiación de campañas en general sin considerar el peso o la importancia que tienen los grandes donantes privados.
2 Aunque existen algunos estudios que buscan establecer la relación entre financiación privada legal y la obtención de ventajas, favores o beneficios, se constata que existe una fuerte brecha de evidencias. Esta brecha es mayor en los países con menor transparencia y con organizaciones regulatorias electorales más débiles, como es el caso del Perú.
Derechos y distorsiones
Veamos en mayor detalle las razones de la controversia y los principales argumentos esgrimidos. Para empezar, los estudiosos más convencidos de las bondades de la democracia, de su estado esencialmente saludable, del derecho a participar donando recursos, inician sus reflexiones reconociendo que el dinero es un elemento imprescindible para la competencia democrática. Según Casas-Zamora y Zovatto:
hay un hecho ineludible: si bien la democracia no tiene precio, si [tiene] un costo de funcionamiento. El uso de recursos económicos es un elemento imprescindible para la competencia democrática. Más que una patología de la democracia —como frecuentemente se le presenta en la discusión pública— el financiamiento político es parte de la normalidad y la salud de la vida democrática (2002, p. 5).
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