se produce cuando algo es mal valorado. Se exagera lo malo. Esa lógica interna también se da en las noticias relacionadas con el recaudo y el gasto público.
Luego, cuando se hace referencia a CT en este sentido de descriptor de un estado de cosas en el sistema político acerca de los tributos, se deben tener en cuenta dos planos: el talante político-ideológico de los activistas políticos, que posee un componente estable, y a su vez es afectado por las contingencias propias de la competencia por el poder en el día a día; el otro plano es el clima de opinión de la sociedad en su conjunto, que en principio debería poderse descomponer en estructural + contingente.
Presupuesto de inversión
La actividad rutinaria de una oficina pública encargada de recaudar tributos incluye diferentes formas de comunicación hacia el conjunto de habitantes de la jurisdicción y hacia sectores económicos y sociales específicos. Van desde publicidad masiva sobre fechas de vencimiento, instrucciones, cambios en procedimientos o tasas, etc., hasta cartas individualizadas en el proceso de fiscalización y cobro, pasando por los formularios mismos.
Estos procesos rutinarios de hecho crean imaginarios y son susceptibles de alterar el clima de opinión, y por ello se aprovechan para emitir mensajes al público. Todas las rutinas deben tener en cuenta el impacto en el imaginario tributario5. Esas rutinas mantienen un estado de cosas (administrativo y en el imaginario), y la debida atención a la comunicación requiere experiencia profesional que se debe sostener permanentemente mediante presupuesto de funcionamiento.
Por ser de funcionamiento, esas actividades no quedarían cobijadas por CT como se está definiendo aquí. Es decir, al incluir en la definición de CT la acotación de que se trata de un proyecto de inversión, se indica que se trata de un gasto acotado en el tiempo que tiene por objeto cambiar un estado de cosas hacia otro estado de cosas. A manera de ejemplo, se está aludiendo a aumentar el porcentaje de habitantes que:
■ pertenecen a la jurisdicción y reconocen cuáles son las cargas económicas correspondientes, y a qué gasto se destinan;
■ reconocen (en declaraciones frente a encuestadores) el pago de tributos como un deber cívico, y
■ aceptan las virtudes redistributivas de algunos tributos y que otros no lo sean.
Como impacto, puede pensarse en relacionar un mejoramiento en algún indicador de estos con:
■ aumentar el recaudo
■ disminuir el trámite (y los costos) de las actividades de fiscalización y cobro
Si se incorpora la deriva al “estado de cosas”, resulta más preciso el paralelo:
| Inversión | Cambio de estado de cosas hacia un fin prefijado |
| Funcionamiento | Mantenimiento de cosas |
Por ejemplo, se puede intuir (el asunto es demostrar en cada caso), que la “conciencia tributaria” tiene una deriva negativa natural. Si esto es así, el presupuesto de funcionamiento de una entidad debe incluir recursos para contrarrestar esa tendencia natural a la degradación.
Voluntariamente
El aumento del recaudo puede producirse mediante medidas administrativas, con un proyecto de inversión que mejore las bases de información o, en fin, a través de esfuerzos administrativos y de gobierno similares. No es a ese tipo de esfuerzos que transforman el estado de cosas hacia un estado más favorable a la captación de tributos a los que apunta un programa de CT. La modalidad específica de CT está signada por la idea de voluntariedad. Es algo más que “aceptarla”, ya que la aceptación también puede ser resultado de la rutina. En CT se parte de que el estado de cosas puede cambiarse invocando razones y sentimientos. El aparato de Estado tiene confianza en que, más allá de la razón burocrática (“o paga o se atiene a las consecuencias”), puede invocar razones y sentimientos o emociones para motivar. En el lenguaje de cultura ciudadana, se trata de acercar los comportamientos ordenados por la ley (en sentido positivo: “haga”; en sentido negativo: “no haga”) a comportamientos motivados socialmente (“los otros hacen o no hacen”) o motivados moralmente (“su conciencia”), algunos de los cuales evocan emociones morales
Capítulo 2
¿Por qué los ciudadanos pagan tributos?
Los impuestos se pagan porque se imponen. La misma palabra se rebela contra la idea de pago voluntario. Sin embargo, en los regímenes democráticos el asunto es más complicado. En esta sección se presentarán algunos modelos analíticos sobre el tema, para luego:
1) contrastarlos con los datos empíricos, tratando de verificar cuál “explica mejor”, o “predice mejor”, por qué los ciudadanos pagan impuestos. “Explicar mejor” es una combinación entre sensatez, navaja de Occam y coherencia aceptable entre el modelo y los datos.
2) emplear los modelos, ya respaldados (pero no más, no llegan a ser corroborados) con datos empíricos, para decidir sobre la pertinencia y los alcances de acciones diseñadas con el objetivo de mejorar, mantener o proteger la rutina prevaleciente de pago de impuestos.
Modelo I
En Las instituciones y el desarrollo económico en Colombia, Salomón Kalmanovitz presenta lo que él denomina el modelo democrático liberal básico idealizado:
El modelo democrático liberal básico idealizado podría ser el siguiente: una comunidad que alcanza a generar excedentes y que, en cambio de apropiarlos todos privadamente, decide imponerse tributos proporcionales a la riqueza de cada cual, y con ellos organiza su seguridad, su salud, su educación, se dota de servicios públicos y construye las obras que lubrican el crecimiento de su riqueza […] La asamblea de la comunidad decide sobre los tributos, controla a los ejecutores de las políticas y les impone un equilibrio fiscal […] El Estado es [...] la gente organizada en donde todos contribuyen a financiar sus necesidades (Kalmanovitz, 2001, p. 261).
En el contexto de la discusión de Kalmanovitz, el modelo básico idealizado fue suficiente, y no se pretende refutarlo. La idea es partir de él para ir construyendo un modelo de tributación que sea útil en la discusión acerca de qué es pertinente hacer en cultura tributaria.
Problemas del modelo I
a) No contempla mecanismos redistributivos, pues advierte que se trata de impuestos proporcionales a la riqueza de cada cual (Rojas Hurtado y Alviar Ramírez, 1985). Una comunidad que solo maneja dilemas horizontales.
b) Supone un orden imposible: primero, la ciudad existe sin bienes comunes, y una vez que el esfuerzo individual, se insiste, sin bienes y servicios colectivos, ha producido la riqueza de cada cual, la comunidad decide invertir excedentes en lo común de la ciudad. La sola provisión de infraestructura común (vías, plazas) y de servicios tan esenciales como la seguridad, el agua y la energía eléctrica indica que ese no es el orden real. La necesidad de proveerse de bienes comunes en cualquier municipio es la razón de existir del mismo. No viene después.
c) Expresado como lo hace el autor, no advierte que las decisiones son tomadas por mayoría, no por todos. Y por consiguiente, si se trata de la provisión de bienes comunes, aparece la necesidad de ejercer coacción sobre la minoría que no aprueba el aporte pero seguramente se beneficiará de él.
