el ahorro de las empresas (Marfán, 1998). Pero luego de ese cuarto de siglo, gradualmente fuimos retornando a la mediocridad, y desde 2014 empezamos a crecer muy por debajo del resto del mundo.
¿La causa? Un deterioro en las reglas del juego: fiscales, tributarias, laborales, previsionales, regulatorias y hasta de la jurisprudencia judicial (Cortázar, 2019). En materia fiscal pasamos de los superávits que acompañaron la etapa de desarrollo acelerado a los déficits fiscales que habíamos conocido en el pasado. En materia tributaria, el impuesto a las utilidades reinvertidas de las empresas, que en los ‘90 era de menos de la mitad del promedio de los países desarrollados, pasó a superar en más de un 20% el promedio de los países de la OCDE3. Estamos en un mundo globalizado en que las inversiones se mueven libremente entre países, buscando las reglas del juego que les parezcan más atractivas. ¿Será una sorpresa que haya caído la inversión en Chile?
Pero no sólo disminuyó la inversión. Lo mismo ocurrió con la competitividad de Chile respecto del resto del mundo. Ello se refleja en nuestras exportaciones, que crecieron fuertemente durante el período de desarrollo acelerado, para luego frenarse durante la fase de desarrollo mediocre4. Este crecimiento mediocre afectó fuertemente las condiciones de vida de los hogares: empleos y salarios que crecen más lentamente; menos recursos públicos para salud y educación. Consideremos por ejemplo la evolución de los salarios. En el período de desarrollo mediocre (es decir, antes de 1990 o después de 2014), éstos crecieron más lentamente. Si un trabajador permanecía durante toda su vida en el mismo empleo, veía duplicarse el poder adquisitivo de su salario cada 40 años. En cambio, enfrentado a la misma situación en el período de desarrollo acelerado, veía duplicarse el poder adquisitivo de su salario cada 20 años.
Desde el punto de vista social se produjo una frustración general, especialmente en la clase media emergente. Normalmente se llama “clase media emergente” a aquellas familias que siendo pobres en 1990, lograron salir de esa situación. En 1990 más de un 50% de los hogares del país estaban bajo la línea de la pobreza. Ese número se redujo, en poco más de dos décadas, a cerca del 10% (PNUD, 2017). Es decir, hubo alrededor de un 40% de hogares que salieron de la pobreza, pero que en su mayoría siguieron siendo muy vulnerables. La vuelta al desarrollo mediocre tuvo dos efectos sobre este sector: en primer lugar, abortó sus expectativas de ascenso económico y social5, pero más importante aún, revivió su temor de volver a caer en la pobreza. Basta con que algún miembro de la familia tenga un problema de empleo, de salud o se pensione, para que la pobreza pueda volver a tocarles a la puerta6.
¿Qué tienen en común todas estas reglas del juego que nos han hecho pasar de un desarrollo mediocre a un desarrollo acelerado, para luego volver a un desarrollo mediocre? Que se determinan en el sistema político. Y su actual deterioro es consecuencia del deterioro de la política. No puede haber una economía de calidad sin una política de calidad. Esta es la clave del problema.Y es por eso que la gente, que intuye esto claramente, tiene hoy tan mala opinión de los políticos (WVS, 2020)7.
Esta es la primera mochila. La que ya traíamos al hombro el 17 de octubre del año 2019.
1.1.Shock del 18 de octubre de 2019
Estábamos navegando en esa mediocridad, muy frustrados… cuando llegó la segunda mochila. Se inició con los hechos de violencia extrema del 18 de octubre (con 19 estaciones de metro quemadas en un solo día), que se mantuvieron por varios meses, con saqueos, barricadas y destrucción de propiedad pública y privada. Luego siguieron las movilizaciones sociales pacíficas, entre las que destaca, por su gran convocatoria, la del viernes 25 de octubre del mismo año. En ellas tuvo un papel central la clase media emergente frustrada, que veía cómo se le cerraban las puertas. A esas movilizaciones contribuyó también el malestar por los que son percibidos como “abusos” de parte de la élite. Este malestar se extiende a los políticos, por los casos de financiamiento ilegal, corrupción y altos sueldos de los parlamentarios; a los empresarios, principalmente por los casos de colusión de precios; a militares y carabineros, por el uso indebido de recursos públicos; y a la Iglesia, por los casos de abusos a menores, entre otros.
El efecto de los actos de violencia sobre el desarrollo fue inmediato. Las perspectivas de crecimiento, que ya estaban por debajo del resto del mundo, cayeron a la tercera parte. Para constatarlo basta comparar las proyecciones de crecimiento para 2019 y 2020 del Informe de Política Monetaria del Banco Central de septiembre de 2019, con las del Informe de diciembre del mismo año (Banco Central, 2019).
Tengo una visión muy crítica del modo en que el gobierno, y en particular el Presidente de la República, enfrentaron los problemas de orden público y la violencia8, que producen un gran impacto sobre el desarrollo. De cualquier manera, el principal resultado de todo este proceso, en términos de las reglas del juego que estamos analizando, fue que se acordó, por parte de la mayoría de los partidos políticos, convocar a una Convención Constitucional para revisar las reglas del juego constitucionales, que son las más fundamentales para nuestro futuro económico, político y social.
En eso estábamos a inicios de 2020, con bajas expectativas, cuando llegó el coronavirus y la recesión mundial... es decir, la tercera mochila.
1.2. Escenario de mediano y largo plazo post-pandemia
Para enfrentar el futuro tenemos que lidiar con tres herencias muy pesadas: a) la necesidad de reactivación económica y reducción de la pobreza para enfrentar la angustia y los miedos que campean en el país; b) la violencia que resucitó (¿Porqué no iba a resucitar? Los encapuchados se enfrentaron el 2019 a las fuerzas de orden del Estado y ganaron.); y c) la mediocridad de nuestro desarrollo, que ya estaba presente antes del 18 de octubre de 2019. Considerando todas estas herencias, he argumentado que se requiere de una mejora en la calidad de las reglas del juego, la que depende de la calidad de la política.
Supongamos, por un momento, que coincidimos en el diagnóstico. Frente a la mala calidad de la política hay dos enfoques posibles, tal como respecto del desarrollo: la culpa es de los jugadores (los políticos) o de las reglas del juego. Siguiendo a North (1990), voy a argumentar que pongamos el énfasis en las reglas del juego. En concreto, más que predicarle a los políticos que cambien sus conductas, se requiere de una reforma política que cambie los incentivos que inducen su comportamiento. Sin eso, a mi juicio, no hay salida.
Cuando al hablar de la calidad de la política, como lo hicimos a propósito de la calidad del desarrollo, ponemos el énfasis en las reglas del juego más que en los jugadores, dejamos de buscar culpables. Para algunos éstos son el gobierno, y para otros la oposición; para algunos los empresarios, y para otros los sindicalistas o los políticos de uno u otro bando. La verdad es que en Chile no sobra nadie. Lo que falta son mejores reglas del juego, que regulen de mejor manera nuestras relaciones.
Doy un ejemplo de reglas a cambiar. Probablemente, el problema más grande que tenemos es un sistema político que se fraccionó y se polarizó. Esa estructura, más allá de la buena voluntad de las personas, hace imposible la creación de bienes públicos, y en particular de reglas del juego de buena calidad9. Simplificando, las políticas que buscan aplicar los gobiernos se pueden agrupar en dos canastos: por una parte, el que considera las políticas que se estiman necesarias y populares; y por otra, el que incluye las políticas necesarias pero no populares (a veces impopulares). Dentro de las primeras están los reajustes generales de salarios y pensiones. Cuando se presentan iniciativas legales en ese sentido, los parlamentarios concurren en masa a votar favorablemente y salen apurados para hacer una cuña en la radio.
Entre las políticas necesarias pero no populares están, por ejemplo, la regulación del gasto público y los tratados de libre comercio. Siempre hay algún sector que piensa que se vería beneficiado por un aumento en el gasto público que resiente que su expansión se haya moderado; del mismo
