podmioty publiczne, która polega na wyborze, ustalaniu i realizacji określonych celów za pomocą dobranych operacji finansowych. Cele polityki finansowej są wyznaczone przez cele polityki społeczno-gospodarczej państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i są ich odbiciem. Cele te są więc różne, zmieniają się w kolejnych formacjach społeczno-politycznych, epokach historycznych, fazach rozwoju państwowości czy w poszczególnych latach. Są one określane w programach wyborczych partii politycznych, w dokumentach programowych partii rządowych, uchwalonych często następnie przez parlament, w ratyfikowanych umowach międzynarodowych, a nawet wyrażane są w wypowiedziach polityków. Zdarza się, że wynikają one nie z publicznych dokumentów lub wypowiedzi, lecz z obowiązującego prawa lub bezpośrednio z faktycznego przebiegu procesów gospodarczych i społecznych oraz działań podmiotów publicznych.
6. SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH
6.1. Zakres sektora finansów publicznych
Pojęcie „sektor finansów publicznych” do polskiego prawa wprowadziła ustawa o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. Pierwotnie określenie to obejmowało organy władzy publicznej i podległe im jednostki organizacyjne, państwowe osoby prawne oraz inne państwowe jednostki organizacyjne nieobjęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność jest finansowana ze środków publicznych w całości lub w części, z wyjątkiem: przedsiębiorstw państwowych, banków państwowych oraz spółek prawa handlowego.
Organizację Krajowego Rejestru Sądowego określa natomiast ustawa z 20 sierpnia 1997 r., która weszła w życie w 2001 r. Rejestr ten składa się z rejestru przedsiębiorców, rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz rejestru niewypłacalnych dłużników. Prowadzą go sądy rejonowe (sądy rejestrowe).
Sektor finansów publicznych to zbiorowość jednostek prowadzących publiczne, niekomercyjne operacje finansowe, w celu realizacji zadań publicznych, stanowiąca wyodrębnioną organizacyjnie część sektora publicznego.
W ustawie o finansach publicznych został wyznaczony zakres sektora finansów publicznych, który począwszy od 2001 r., ulega dostosowaniu do wymagań międzynarodowej statystyki.
Międzynarodowe standardy statystyki finansowej i rachunków narodowych określone są przez:
1) Międzynarodowy Fundusz Walutowy jako Zasady Statystyki Finansów Publicznych GFS 2014,
2) Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 2010), oparty na systemie Rachunków Narodowych ONZ (SNA 2008).
W Unii Europejskiej ESA 2010 stanowi jednolitą metodologię powszechnych standardów, definicji, klasyfikacji, zasad księgowości i rachunkowości, które należy stosować przy sporządzaniu zestawień (w formie dokumentów sprawozdawczych), przekazywanych przez państwa członkowskie Europejskiemu Urzędowi Statystycznemu (Eurostat).
Mają one na celu zapewnienie porównywalności danych sprawozdawczych państw członkowskich. Według metody stosowanej w UE od września 2014 r. dane na temat sektora instytucji GG opracowywane są zgodnie z wymienionym wyżej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 549/2013 z 21 maja 2013 r. (ESA 2010).
Podstawowym określeniem występującym w statystyce SNA, GFS i ESA jest jednostka instytucjonalna (ang. Institutional Unit), czyli podmiot prowadzący działalność komercyjną (wytwarzający dobra lub prowadzący usługi), posiadający samodzielność w zakresie podejmowania decyzji i możliwość sporządzenia pełnej dokumentacji księgowej.
Sektor instytucji stanowi grupa jednostek o szczególnym rodzaju działalności. Są to:
– przedsiębiorstwa nieprowadzące działalności finansowej,
– instytucje finansowe i ubezpieczeniowe,
– instytucje rządowe i samorządowe (ang. General Government – GG),
– gospodarstwa domowe,
– instytucje działające na rzecz gospodarstw domowych, nienastawione na zysk (ang. non-profit serving households),
– zagranica.
Instytucje rządowe i samorządowe (GG) to podmioty, których działalność finansowana jest z obowiązkowych danin, przekazywanych przez jednostki należące do innych sektorów, przeznaczonych na spożycie indywidualne i ogólnogospodarcze oraz które dokonują redystrybucji i gospodarują dochodami i majątkiem narodowym.
Według ESA 2010 kwalifikacja jednostek instytucjonalnych do sektora GG lub podmiotów rynkowych dokonuje się na podstawie „kryterium działalności produkcyjnej” (rodzaju działalności). Mianowicie, jeżeli jednostka prowadząca działalność produkcyjną pod kontrolą sektora instytucji GG osiąga wskaźnik przychodów ze sprzedaży do kosztów produkcji powyżej wskaźnika 50% jest jednostką rynkową. Ocena prawidłowości kwalifikacji takiej jednostki powinna być wzmocniona kryterium jakościowym – jeżeli sprzedaje ona swą „produkcję” wyłącznie w sektorze GG i nie konkuruje z producentami lub usługodawcami prywatnymi jest kwalifikowana do sektora GG lub gdy sektor GG ma jednego dostawcę i sprzedaje on mniej niż 50% swej produkcji lub usług poza sektorem GG jest kwalifikowany także do sektora GG. Ponadto jeśli jednostka nie ma bodźców, by dostosować podaż w celu osiągnięcia zysku do działania w warunkach rynkowych, jest jednostką sektora GG.
W polskim prawie (według ustawy o finansach publicznych) sektor GG jest zbliżony do sektora finansów publicznych, różni się jednak w stosunku do niektórych elementów (por. niżej). Podstawowym bowiem kryterium kwalifikacji jednostek do sektora finansów publicznych jest ich forma organizacyjna i decyzja organu dokonującego kwalifikacji, a nie rodzaj prowadzonej działalności.
Ze względu na konieczność zbliżenia polskich pojęć i podziałów do obowiązujących w Unii Europejskiej oraz dostosowania ich do zasad statystyki i rachunkowości budżetowej określonej w ESA 2010, stopniowo zostaje zmieniana również metodologia polska i kwalifikacja przynależności do sektora oraz podziały podmiotów polskiego sektora finansów publicznych.
System rachunków i statystyk stosowany w Unii Europejskiej wyznacza zakres sektora publicznego w prezentacjach Polski na potrzeby zewnętrzne – sprawozdawczości MFW czy w Programach Konwergencji w ramach UE. Istotne są również skutki w zakresie szacowania u poszczególnych jednostek i agregowania wielkości deficytu i długu publicznego w ramach sektora finansów publicznych (por. rozdz. III). Poniżej przedstawiony podział podmiotowy, zawarty w ustawie o finansach publicznych jest w zasadzie zgodny i stopniowo dostosowywany do metodologii ESA 2010. Problematyczne są na przykład następujące kwalifikacje:
– otwarte fundusze emerytalne (OFE) – były podmiotami należącymi do sektora instytucji rządowych i samorządowych, ale według metodologii polskiego prawa są obecnie klasyfikowane poza tym sektorem (w decyzji Eurostatu z 2004 roku zostało przyznane prawo do korzystania do marca 2007 roku z okresu przejściowego w dostosowaniu klasyfikacji tych funduszy do metodologii UE, po tym okresie zaklasyfikowane zostały poza sektorem; od 2017 roku wyłączono część środków OFE w 25% na Fundusz Rezerwy Demograficznej, który stanowi część sektora finansów publicznych);
– Agencja Rynku Rolnego – nie wchodzi w skład
