T. Vesting, Staatstheorie, Rn. 39.
I. Verliert die Allgemeine Staatslehre ihren Gegenstand?
Der erste Einwand betrifft den Untersuchungsgegenstand: Den modernen Staat der Neuzeit. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Internationalisierung, Supranationalisierung[105] und Individualisierung im Zeitalter der |20|Postmoderne[106] handele es sich bei diesem um ein Auslaufmodell.[107] Zur Lösung globalisierungsbedingter Problemlagen – zu nennen wären beispielhaft Klimaschutz, Migration, aber auch Fragen der internationalen ökonomischen Ordnung[108] – sei der moderne Staat nicht mehr in der Lage, weil die erforderliche Kongruenzbedingung nicht mehr erfüllt sei: Der zu regelnde Handlungsraum gehe über den demokratisch regelbaren (politischen) Raum hinaus.[109] Der moderne Staat habe damit die ihn bisher prägende Souveränität[110] verloren,[111] auch weil die Organisationsmacht gesellschaftlicher Herrschaftsverbünde (nicht zuletzt multinationale Großunternehmen) diese nicht mehr zulasse,[112] kurz: Der moderne Staat befinde sich „in Auflösung“.[113]Zygmunt Bauman behauptete schon im Jahr 1992, dass sich analytische Modelle der Postmoderne und im Zeitalter der „Globalität“[114] nicht mehr am Staat ausrichten ließen.[115] Dieser sei als Analyserahmen nicht mehr ausreichend zur angemessenen Beschreibung der entscheidenden Faktoren des vielfältigen, interaktiven und dynamischen postmodernen sozialen Lebens.[116] Ähnlich hat zuletzt Udo Di Fabio argumentiert, und dafür plädiert, „politische Herrschaft wieder staatsfrei zu denken“.[117] Erste Verfallserscheinungen diagnostizierten |21|zuvor bereits Carl Schmitt und Ernst Forsthoff (was allerdings vornehmlich mit ihrem Staatsverständnis zusammenhing). Wird man heute damit von einer „poststaatlichen“ Ära sprechen müssen? Wird der moderne Staat zu einem Akteur unter vielen? Und wird dem Projekt einer Allgemeinen Staatslehre dadurch die Legitimation entzogen, da deren Perspektive als zu eng angesehen werden muss?[118] Ist moderne Staatlichkeit, ist der Staat am Ende?
Die besseren Gründe sprechen dafür, diese Fragen zu verneinen.[119] Die beobachteten Auflösungserscheinungen dürften vielmehr (auch zeitbedingt) in ihrer Bedeutung überzeichnet und mit einem tatsächlich nicht eingetretenen Souveränitätsverlust verwechselt worden sein. Mit anderen Worten: Der (souveräne) moderne Staat lebt und es gibt wenige Anzeichen dafür, dass sich das in den nächsten Jahren oder Jahrzehnten ändern würde.[120] Eine stets auf die Gegenwart bezogene Allgemeine Staatslehre verliert deshalb nicht ihre Berechtigung.
Zur Zurückweisung der Auflösungsthese reicht es nicht aus, allein auf die entgegenstehende Alltagserfahrung[121] und die große Zahl an Staaten zu verweisen, die Mitglied der Vereinten Nationen sind – eine Zahl, die in den nächsten Jahren eher steigen denn fallen dürfte, wenn man vereinzelte Sezessionsbestrebungen (Katalonien, Baskenland, Schottland, Kurdenbewegung, Québec) berücksichtigt. Zwar wird man daraus auf eine fortbestehende Attraktivität des bisherigen Modells „Staat“ schließen können; das Ziel der Sezessionsbemühungen ist stets die Errichtung eines neuen Staates in Form eines modernen Staatswesens. Jedoch behauptete die Auflösungsthese nie ernsthaft, dass Staatlichkeit schon in naher Zukunft gänzlich aufhören würde. Es ging ihr nie um eine formelle, sondern stets um eine materielle Auf- beziehungsweise Ablösung des modernen Staates durch schleichenden Aufgaben- und Steuerungsverlust und zunehmende globalisierungsbedingte Komplexität: „Als heutige Symptome der schleichenden Krankheit des Staates zum Tode werden die Globalisierung und Europäisierung (hier), die Regionalisierung oder Transnationalisierung (anderswo), im Innern die noch |22|schwieriger zu fassenden Prozesse der Individualisierung, Pluralisierung und De-Institutionalisierung diagnostiziert.“[122]
Solche Verlusterscheinungen und damit einhergehende „Enthierarchisierungstendenzen“[123] wird man der Sache nach nicht leugnen können. Ein einfaches „Durchregieren“ des modernen Staates ist in vielen Bereichen, vor allem aber im Wettbewerb der internationalen Wirtschaftsordnung kaum noch möglich. Der Staat ist eingebettet in ein vielschichtiges, verzweigtes und im Detail auch undurchsichtiges Herrschaftsgefüge aus formellen und informellen Institutionen und Akteuren.[124] Entscheidungen, die in manch informellem Gremium getroffen werden, haben nicht selten größere Auswirkungen auf den Einzelnen als im parlamentarischen Raum in transparenter Form verabschiedete formelle Gesetze (man denke an die vielfältigen informellen Gremien der internationalen Wirtschaftsordnung wie den Basler Ausschuss für Bankenaufsicht).[125] Gerade den modernen Staat, der seit jeher „Steuerstaat“ ist, stellt es zudem vor enorme Herausforderungen, wenn Unternehmen ihre Steuerlast durch Konzernverlagerungen ins Ausland oder durch komplexe Steuersparmodelle (mehr oder weniger legal) zu reduzieren vermögen.[126] Es zeigt sich, dass die seit dem Ende des Kalten Krieges weltweit propagierte Liberalisierung und Deregulierung[127] mit einem staatlichen Steuerungsverlust einhergeht – nicht zuletzt wenn es um sozialstaatlich motivierte Umverteilungen geht. Gleiches gilt dort, wo staatliche Aufgaben privatisiert oder über PPP-Projekte[128] auf die vermeintlich effizienteren Strukturen „der Märkte“ übertragen werden: Wenn dem Staat Aufgaben genommen werden, verringert sich sein Einfluss auf das ökonomische, soziale und kulturelle Zusammenleben.
Dennoch ist es nicht überzeugend, von dieser Entwicklung auf das Ende des modernen und souveränen Staates schließen zu wollen. Schon der Blick |23|in die Geschichte zeigt, dass es den vollständig souveränen Staat im Bodin’schen Sinne – also einen in jeder Hinsicht freien und von äußeren Einflüssen autarken „Leviathan“ – zu keinem Zeitpunkt gegeben hat.[129] Staatliche Souveränität (ohnehin ein nur schwer zu greifender und weiterhin umstrittener Begriff)[130] war schon immer eine Fiktion,[131] die der „reale“ moderne Staat nie umfassend erfüllte und die bei den einzelnen Staaten zudem unterschiedlich ausgeprägt war – ein Befund, der auch heute noch Geltung beanspruchen dürfte.[132] Auch Formen der Überstaatlichkeit lassen sich, wie zuletzt Ferdinand Weber gezeigt hat, schon für das frühe 19. Jahrhundert als der vermeintlichen Hochzeit des modernen Staates nachweisen.[133] Die modernen Staaten kennzeichnete mithin seit jeher eine variable oder schwankende Souveränität; sie waren mal stärker mal schwächer, mal dominanter mal abhängiger, aber stets: Staaten. Die vermeintlichen Souveränitätseinbußen erschienen womöglich gerade in den 90er Jahren mit dem Erstarken multinationaler Konzerne und den damit einhergehenden politischen („staatlichen“) Steuerungsverlusten gravierend – die Konsequenzen hat Colin Crouch in seiner „Postdemokratie“ prominent beschrieben.[134] Gleichwohl handelte es sich um kein prinzipiell neues Phänomen, keinen qualitativen, sondern allenfalls um einen quantitativen Sprung, der nicht automatisch mit dem Ende des modernen Staates gleichgesetzt werden sollte.[135]
Entscheidender sind aber zwei Einwände. So zeigt sich erstens die fortbestehende Bedeutung und Notwendigkeit staatlicher Strukturen dort, wo diese mehr oder weniger fehlen, wo der Staat also entweder im Zerfallen begriffen oder sogar bereits zerfallen ist. In Staaten wie Somalia, Syrien, dem Jemen, Simbabwe oder Libyen herrschen so prekäre und zum Teil kriegsähnliche Zustände, weil mit dem Untergang des Staates keine anderen Herrschaftsstrukturen an dessen Stelle getreten sind, die für die notwendige |24|Ordnung hätten sorgen können.[136] Welche hätten das in diesen Fällen auch sein können? Das Völkerrecht hat solchen Entwicklungen nichts oder nur wenig entgegenzusetzen und kann aus sich heraus keine ordnende Struktur gestalten. Ähnliches gilt in Afghanistan oder Sierra Leone und Staatenlosigkeit bleibt „für jedermann auch weiterhin eine beängstigende Vorstellung“.[137] Die Auflösungserscheinungen staatlicher Souveränität sind nur bis zu einem gewissen Grade ertragbar und setzen voraus, dass der sich auflösende Staat in seinen Kernfunktionen (Friedenssicherung und Bereitstellung der fundamentalen Infrastruktur) funktionsfähig bleibt. Wo der Staat aufhört, hört auch die Freiheit auf. Die Auflösung des Staates findet damit im funktionsfähigen Staat Grundlage und Grenze. Paradoxerweise wird die Diskussion und wissenschaftliche Auseinandersetzung über das Ende des Staates und seine Auflösung auch ausschließlich in Staaten geführt, in denen die grundlegenden staatlichen Strukturen die erforderliche Funktionsfähigkeit zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Freiheit aufweisen. Überspitzt formuliert: Über die langsame Auflösung des Staates und sein Aufgehen in überstaatlichen Strukturen nachzudenken, kann sich nur erlauben, wer in einem halbwegs funktionierenden Staatswesen lebt. Dieser Befund bestätigt zugleich, dass wir auf ein solches
