Parlamentsrecht. Philipp Austermann

1. Verfassungsrechtliche Grundlage: Geschäftsordnungsautonomie

      89

Seine verfassungsrechtliche Grundlage hat das Geschäftsordnungsrecht in der Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments (vgl. Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG). Die Volksvertretung darf[15] und muss[16] ihren Geschäftsgang ohne die Einschaltung anderer Staatsorgane – autonom – bestimmen. Die Geschäftsordnungsautonomie ist ein grundlegender Aspekt der Parlamentsautonomie.[17] Die Parlamentsautonomie erfasst über den reinen Geschäftsgang (das Verfahren, den Ablauf) hinaus auch die Selbstorganisation (den organisatorischen Aufbau) des Parlaments (s. Rn. 312 ff.). Eine scharfe Trennung zwischen Geschäftsordnung und Selbstorganisation ist aber nicht in jedem Fall möglich. Zum Teil werden Parlaments- und Geschäftsordnungsautonomie daher auch synonym verwendet.[18]

      90

Der Sinn der Geschäftsordnungsautonomie erschließt sich aus ihrer Geschichte: Die frühkonstitutionellen Parlamente besaßen oftmals nicht das Selbstversammlungs- und Selbstorganisationsrecht. Ihr Präsident wurde häufig vom Monarchen bestimmt, dem auch die Wahlprüfung oblag. In der Verfassung und im einfachen Gesetzesrecht war der Geschäftsgang detailliert vorgezeichnet. In der Zeit ihrer Entstehung im Laufe des 19. Jh.s sollte die Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments dazu dienen, dessen Selbstständigkeit gegenüber der monarchischen Exekutive zu wahren. Doch auch im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes dient sie primär dem Schutz des Parlaments vor Gängelungsversuchen der Regierung.[19]

      91

Das Parlament hat bei der Entscheidung darüber, welche Regeln es zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsganges benötigt, einen weiten Gestaltungsspielraum.[20] Innerhalb dessen kann das Parlament Regeln für Abgeordnete und Fraktionen aufstellen und deren Befugnisse bestimmen. Die Autonomie umfasst nur den Binnenbereich des Parlaments. Sie wirkt nicht nach außen.[21] Aus ihr kann nach h.M. eine Verpflichtung anderer Verfassungsorgane oder von deren Mitgliedern nicht abgeleitet werden.[22] Da die Geschäftsordnung der Verfassung gemäß Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG im Rang nachsteht,[23] darf sich ihr Inhalt weder zu den ausdrücklichen Regelungen des Grundgesetzes, noch zu den allgemeinen Verfassungsprinzipien und den der Verfassung immanenten Wertentscheidungen in Widerspruch setzen.[24]

      92

Die Regelungsmacht des Parlaments in eigenen Angelegenheiten wird erstens durch die im Grundgesetz verankerten Statusrechte der Abgeordneten beschränkt (näher Rn. 135 ff.): die Freiheit des Mandats und die Gleichheit des Mandats (Art. 38 Abs. 1 GG)[25] sowie die Rechte nach Art. 46-48 GG und die parlamentarischen Mitwirkungsrechte (Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an den Aufgaben des Parlaments).[26] Die Geschäftsordnung regelt die Art und Weise der Ausübung dieser Statusrechte. Sie setzt dabei grundlegende Bedingungen für die geordnete Wahrnehmung dieser Rechte, die als Mitgliedschaftsrechte aufeinander abgestimmt werden müssen; nur so wird dem Parlament die sachgerechte Aufgabenerfüllung ermöglicht.[27]

      93

Zweitens beschränken die ausdrücklichen Verfahrens- und Organisationsvorschriften der Verfassung die Geschäftsordnungsautonomie. Sie regeln die Einberufung des Bundestages (Art. 39 Abs. 3 S. 1, 2), die grundsätzliche Sitzungsöffentlichkeit (Art. 42 Abs. 1), die Mehrheitserfordernisse (Art. 42 Abs. 2, 77 Abs. 4, 79 Abs. 2, 80a Abs. 1 S. 2, 115a Abs. 1 S. 2, 121), das Zitierrecht (Art. 43 Abs. 1) sowie das jederzeitige Zutritts- und Rederecht der Mitglieder und Beauftragten der Bundesregierung und des Bundesrates (Art. 43 Abs. 2 GG). Außerdem normieren sie die Einrichtung bestimmter Ausschüsse und Gremien sowie die Wahl des Wehrbeauftragten (Art. 45-45d), die Kanzlerwahl (Art. 63, 67) und die Vertrauensfrage (Art. 68), die Richterwahl (Art. 94 Abs. 1, 95 Abs. 2) sowie das Initiativrecht im Gesetzgebungsverfahren (Art. 76 GG). Des Weiteren bestehen Vorgaben für die Behandlung von EU-Angelegenheiten (Art. 23, 45) und für die Haushaltsgesetzgebung (Art. 110 Abs. 3 GG).[28]

      94

      Drittens engen die verfassungsrechtlich verankerten Minderheitsrechte, wie das Recht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses (Art. 44 Abs. 1 S. 1, s. Rn. 544 ff.), auf Konstituierung des Verteidigungsausschusses als Untersuchungsauschuss (Art. 45a Abs. 2 S. 2) und auf Einberufung des Bundestages (Art. 39 Abs. 3 S. 3 GG) die Geschäftsordnungsautonomie ein.

2. Erlass der Geschäftsordnung

      95

      Das Plenum des Bundestages beschließt die Geschäftsordnung mit einfacher Mehrheit (vgl. Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG). Grundlage des Beschlusses ist entweder ein Antrag einer oder mehrerer Fraktionen oder von fünf Prozent der Abgeordneten oder eine Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung (1. Ausschuss). Dieser ist befugt, in Geschäftsordnungsfragen selbst initiativ zu werden (§ 128 GO-BT).

      96

Da die Geschäftsordnung auf eine Willensentschließung des Parlaments in eigenen Angelegenheiten zurückgeht, wird sie auch als „autonomes Parlamentsrecht“[29] bezeichnet. Da sie in eigenen Angelegenheiten in Rechtssetzungsautonomie erlassen wird, liegt es nahe, sie als „Satzung“ zu bezeichnen. Der vom BVerfG und Teilen der Literatur verwendete Terminus der „autonomen Satzung“[30] oder die im Schrifttum teilweise zu findenden Begriffe der „Verfassungssatzung“[31] und der „Organsatzung“[32] meinen dasselbe. Zwar wird gegen den Begriff „Satzung“ angeführt, dass typischerweise Körperschaften des öffentlichen Rechts (z.B. Gemeinde und Universitäten als mittelbare Staatsverwaltung) oder Körperschaften des Privatrechts (z.B. Verein, GmbH oder AG) Satzungen erlassen, der Bundestag aber ein Verfassungsorgan und gerade keine eigenständige Körperschaft ist.[33] Aber dieser Einwand greift nicht durch. Natürlich besteht ein Unterschied zwischen dem Verfassungsorgan Bundestag und den üblichen Satzungsgebern des öffentlichen oder gar des Privatrechts. Doch hebt der Begriff „Satzung“ die Rechtsetzungsautonomie treffend hervor. Er beschreibt somit die Geschäftsordnung passend. Gleichwohl ist der Begriff „Satzung“ – wie auch die Bezeichnung als Regelungswerk eigener Art („sui generis“)[34] bzw. als „Regelungstyp parlamentarische Geschäftsordnung“[35] – eher eine Beschreibung als eine Definition. Weitere im

Скачать книгу