y la exclusión de los productos agrícolas, pero también a que dependen en parte de factores externos, como los flujos de inversión extranjera) y en todo caso sólo se materializarán a medio-largo plazo y se difundirán por toda la sociedad, los efectos sociales negativos se dejarán sentir a corto plazo y sobre grupos sociales específicos. En concreto, las ZLC tendrán un impacto negativo a corto plazo sobre el empleo (siendo Marruecos, Argelia y Siria los países con una mayor vulnerabilidad del empleo al libre comercio), probablemente también sobre los ingresos de la población (reducción de salarios reales), y sin lugar a dudas sobre los ingresos del Estado (Líbano, Jordania, Marruecos y Egipto son los países con mayor vulnerabilidad presupuestaria al libre comercio; dependiendo del país, los PAM perderán unos ingresos arancelarios de entre el 10 y el 20 % de los ingresos del estado, y entre el 1 y el 4 % del PIB, una pérdida que sólo se verá parcialmente compensada por el aflujo de fondos MEDA, que suponen entre un 10 % y un 25 % de las pérdidas de ingresos arancelarios del Estado). Esta reducción de los ingresos del Estado corre el riesgo de traducirse en un recorte de los gastos sociales en educación y sanidad y, por consiguiente, de afectar negativamente a los sistemas de protección social en los PAM.
Es más, paradójicamente las zonas de libre comercio, que pretenden reforzar el funcionamiento de los mercados de los PAM, pueden acabar impulsando la economía informal como válvula de escape, lo que distorsiona las condiciones de la competencia, refuerza la desigualdad y limita la capacidad de acción del Estado, además de socavar los derechos económicos y sociales y las condiciones de trabajo en el sector formal. En ausencia de un incremento sustancial de los flujos de inversión extranjera directa o de la liberalización de los mercados agrícolas europeos, las zonas de libre comercio podrían incluso afectar negativamente a las posibilidades de crecimiento de estos países.[13]
En síntesis, las ZLC se configuran como un instrumento de política económica que prolonga la lógica del ajuste estructural seguida por los gobiernos de los PAM desde mediados de los años ochenta con éxito en materia de estabilización pero sin resultados tangibles en términos de crecimiento, empleo y condiciones de vida de la población. Lógicamente, cabe prever que los efectos de las ZLE sean también similares.
La falta de integración Sur-Sur entre los PAM, y especialmente entre los países del Magreb, agrava esta situación, con indeterminados pero cuantiosos costes en términos de atracción de inversiones extranjeras, competitividad, flujos comerciales y, por consiguiente, empleo.
GRÁFICO 2
Distribución temporal de los costes y beneficios sociales de la reforma económica y umbral de sostenibilidad social
Fuente: Elaboración propia. Publicado en el artículo citado en la nota 13.
Ante estas perspectivas, cabe preguntarse por la sostenibilidad social de las zonas de libre comercio a partir de la última fase de su período transitorio. De no adoptarse medidas compensatorias para contrarrestar estos efectos negativos, se corre el riesgo de sobrepasar, en el caso de algunos grupos sociales y de algunos países, el «umbral de sostenibilidad social», es decir, el límite absoluto de efectos negativos de una política o de medidas de reforma económica, en término de deterioro de su situación o sus perspectivas económicas, que un grupo social o la sociedad en general está dispuesta a soportar sin rebelarse de un modo u otro, mediante la emigración o recurriendo a opciones políticas redentoristas, con la consiguiente inestabilidad que ello produce (ver gráfico 2).
Paradójicamente, este vasto experimento de ingeniería económica se ha emprendido sin un diagnóstico exhaustivo previo de sus efectos previsibles (el Estudio de Impacto sobre la Sostenibilidad de las Zonas Euromediterráneas de Libre Comercio en curso, encargado con excesivo retraso por la Comisión Europea siguiendo el mandato de la Conferencia Euromediterránea de Ministros de Asuntos Exteriores de Stuttgart de 1999, todavía no ha sido concluido), sin ningún tipo de salvaguardias preventivas para el caso de que en uno o más países la implantación de las ZLC provoque efectos negativos insostenibles, y sin establecer un sistema de compensación para el caso de que los efectos negativos superen a los efectos positivos.
Por supuesto, para completar el análisis no deben tenerse en cuenta únicamente los costes sociales de la reforma y la liberalización económica, sino también los costes sociales de no emprender dichas reformas, lo que subraya la importancia de abordar simultáneamente el proceso de reformas políticas, económicas e institucionales en los PAM (como se pretende hacer con la nueva Política Europea de Vecindad) y la dimensión social de la integración económica euromediterránea. Como mínimo, en términos incluso de viabilidad política, para que las reformas económicas en los PAM sean aceptables deben ir acompañadas de estrategias de gestión de las consecuencias sociales de dichas reformas. La credibilidad de la Asociación Euromediterránea exige que esa gestión sea compartida con arreglo al principio de corresponsabilidad y no recaiga únicamente sobre los propios PAM, como ha sucedido en buena parte hasta ahora.
3ª conclusión: El impacto social negativo de las zonas de libre comercio sobre el empleo, los ingresos de la población y el gasto social público se dejará sentir sobre todo en los próximos diez años, y corre el riesgo de tener efectos sociales y políticos desestabilizadores. Sin embargo, no se ha previsto ningún sistema permanente de evaluación de impacto ni salvaguardias contra los efectos negativos de las zonas de libre comercio. Si no se adoptan medidas compensatorias, se corre el riesgo de sobrepasar el umbral de sostenibilidad social.
LA NUEVA POLÍTICA EUROPEA DE VECINDAD Y EL EMPLEO
Una de las motivaciones subyacentes de la PEV responde a necesidades económicas. Una preocupación importante de la UE es el declive demográfico que va a experimentar en las próximas décadas. Su población activa decrecerá, con las consabidas consecuencias para la sostenibilidad de los sistemas de pensiones. Esto, además de las cuestiones de seguridad, convierte en perentoria la articulación de la UE y sus vecinos en un polo de desarrollo y competitivo a escala global. Este interés estratégico europeo en el desarrollo integrado de sus vecinos se encuentra en la base de los sucesivos intentos de la UE por configurar un modelo de relaciones de proximidad que le sean funcionales. Se trata de un escenario que, obviamente, afecta al empleo y los derechos económicos y sociales. En los sucesivos documentos de la PEV encontramos referencias a estas cuestiones, pero también importantes ausencias.
En sus documentos fundacionales, la nueva Política Europea de Vecindad (PEV) ya se fija explícitamente como uno de sus objetivos, al igual que la Asociación Euromediterránea, el promover el desarrollo económico y social sostenible. Pero inicialmente no explicita la importancia del empleo y de los derechos sociales. En las conclusiones del Consejo de Ministros de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores de 16 de junio
2003, ninguno de los principales ejes de actuación se refería explícitamente al empleo y los derechos económicos y sociales, con lo que se sigue la misma tónica que ya caracterizaba la Asociación Euromediterránea. Como se ha visto, en los documentos de la AEM (Declaración de Barcelona, Acuerdos de Asociación, documentos de estrategia, Planes Indicativos Nacionales...) las referencias al empleo y los derechos sociales eran mínimas.
Sin embargo, al desarrollarse la PEV, se introducen algunos cambios positivos. En primer lugar, entre los criterios de referencia para que un país pueda beneficiarse de la PEV se incluyen los instrumentos internacionales de derechos humanos, los convenios fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo y las libertades sindicales.[14]
Posteriormente, al plantearse una mayor integración económica y un acercamiento a la legislación de la UE, se prevé el reforzamiento del diálogo y de la cooperación en la dimensión social (políticas sociales, empleo, desarrollo socioeconómico
