a la semana por los jóvenes. No obstante, se detectó que se requerían esfuerzos aún mayores en la inversión del programa para lograr mitigar la situación de pobreza de los participantes (Ñopo, Robles, & Saavedra, 2002, pp. 57-58). La verdad es que el problema no era que el joven consiguiera prácticas temporales de trabajo, sino que lograra un empleo con proyección de mediano plazo. Por ello, la preocupación siempre es el empleo juvenil.
Hacia el año 2001, en el Perú había 1,3 millones de jóvenes que vivían en zonas urbanas en condición de pobreza (Saavedra & Chacaltana, 2001, p. 12), ¿qué pasó con aquellos que sufrían de desempleo?
A partir de la información mostrada anteriormente, se concluyen dos cosas. En primer lugar, el desempleo juvenil de los pobres descendió de 364.492 a 87.956 personas entre los años 2004 y 2015. Esto como consecuencia natural de la acelerada tasa de crecimiento del PBI durante el período de auge económico en el Perú. Lamentablemente, esta tendencia decreciente se revirtió en los siguientes años: los desempleados jóvenes pobres ascendieron a 113.173 en el año 2017. En segundo lugar, el desempleo urbano descendió más rápidamente que el desempleo rural hasta el año 2015, y esto se debió a que sectores económicos como, por ejemplo, la construcción fueron grandes demandantes de mano de obra no calificada en ese período. No obstante, sobre la base de las estadísticas de la Enaho, 113.173 jóvenes que vivían en condiciones de pobreza no lograron insertarse en el mercado laboral para el año 2017.
Figura 1.4 Cantidad de desempleados pobres de entre 15 y 29 años en el Perú, 2004-2018
Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Con el objetivo de seguir mejorando el acceso a empleo de calidad para los más pobres, se creó el programa Jóvenes Productivos4 en agosto de 2011 mediante el Decreto Supremo 013-2011-Trabajo. Este fue establecido sobre la base del programa Projoven del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, creado en la segunda mitad de la década de 1990. Jóvenes Productivos tuvo el objetivo de «mejorar la empleabilidad y fomentar la inserción en el mercado laboral formal de los jóvenes de 15 a 29 años de edad, de escasos recursos económicos y/o en situación de vulnerabilidad» de las familias más pobres del país (MTPE, 2015a). Para ello, se distinguen dos líneas. Por un lado, la formación técnica para poder laborar en empresas. Por otro lado, la promoción del emprendimiento con la finalidad de generar el autoempleo juvenil sostenible.
Figura 1.5 Cantidad de desempleados pobres de entre 15 y 29 años en el Perú: 2013, 2014, 2018
Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Para entender mejor cómo un programa social lleva a los resultados esperados y poder monitorearlos, es importante introducir el concepto de teoría del cambio (Stein & Valters, 2012). Esta explica cómo se espera que una intervención lleve a un efecto (cambio) específico (UNDG, 2017). A través de relaciones causales, muestra una cadena de actividades y resultados que llevan hacia el objetivo final (Rogers, 2008). De este modo, describe una serie de eventos que deberían llevar a un resultado esperado (Vogel, 2012). Sobre esta base, y diversos trabajos de investigación, la figura 1.6 presenta un boceto gráfico de teoría del cambio. Cabe señalar que este libro no profundizara en la teoría del cambio ni pretende desarrollar una teoría del cambio para aquellos programas que no la tengan. Su propósito está orientado a estudiar el aprendizaje institucional de cada programa, y el boceto se hace con el objetivo de mostrar los efectos que el programa espera tener.
El boceto de teoría del cambio de Jóvenes Productivos, cuyo objetivo es reducir el desempleo juvenil, opera a través de la mejora en capital humano que generan las capacitaciones provistas por el programa, destinadas a aumentar su productividad (Sanz, 2003). De manera general, el programa brinda formación laboral que da a los beneficiarios los conocimientos técnicos necesarios para poder trabajar. Estos están ligados a sus derechos como trabajadores, la formalización, etc. (Reto Quintanilla, 2016). De la misma manera, el programa ofrece capacitaciones técnicas para poder ingresar al mercado laboral. Estas se orientan a atender la demanda del mercado, por lo que se centran en rubros demandados por las empresas aliadas (MTPE, s. f. [a]). Asimismo, ofrece capacitaciones para fomentar el emprendimiento de los jóvenes. De este modo, se esperaba que los jóvenes pudieran insertarse de manera exitosa en el mercado laboral formal o formar su propio negocio independiente (MTPE, s. f. [b]). Así, se esperaba impulsar una reducción en el desempleo joven y que aquellos jóvenes beneficiarios pudieran superar su condición de pobreza (Tristán & Vásquez, 2018).
En particular, la promoción del emprendimiento en jóvenes vulnerables resulta ser una estrategia de acción innovadora con el objetivo poner un freno a la transmisión intergeneracional de la pobreza. Este programa social inculca en los jóvenes, mediante capacitaciones y facilidades para acceder a capital, un cambio en su mentalidad para que sean artífices de su propio destino (MTPE, 2017a). Un caso de éxito es, por ejemplo, en Huamanga, Ayacucho, el de Felipe, practicante de veterinaria que, al visualizar la necesidad de mantener saludables a los animales en su localidad, sentó las bases para un negocio de éxito. Asimismo, en la ciudad de Tacna, está el caso de Lucila, quien, mediante sus conocimientos de repostería y las capacitaciones brindadas por el programa, encontró la oportunidad de establecer su negocio de pastelería e innovar en él (MTPE, 2017a). En este sentido, el programa brinda a jóvenes de escasos recursos el empujón (que representa un set de conocimientos y la entrega de capital semilla) necesario para empezar y administrar un negocio.
Figura 1.6 Boceto de teoría del cambio del programa Jóvenes Productivos
Fuentes: MTPE (2018b), Tristán y Vásquez (2018), Sanz (2003) y Atoche (2017). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Para lograr el correcto funcionamiento del programa, el presupuesto público asignado en 2017 fue de S/ 63.872.583 (MEF, 2018). Este monto es atribuible a los servicios de capacitación y asistencia en los que se ha basado el programa para su funcionamiento. Ciertamente, el presupuesto se asignaba a lo largo del territorio nacional mediante concursos públicos en los que participaban universidades, institutos y centros de capacitación, tanto públicos como privados, en alianza con empresas. De esta manera, el Estado tercerizaba gran parte de su intervención, lo que activaba el mercado de servicios de capacitación, así como la demanda laboral de las firmas.
En el ámbito internacional, existían diversos programas con un enfoque similar a la iniciativa peruana: intervenir en la oferta laboral buscando que se ajuste a los requerimientos de la demanda laboral proveniente, básicamente, de las empresas privadas. Si bien es cierto que presentaban matices diversos, se analizarán algunos de ellos y se rescatarán los principales componentes de los programas sociales y organizaciones encargados de aliviar el problema del desempleo juvenil.
Uno de estos esquemas del exterior era Empleo Joven, de Argentina. Se trataba de una acción de la política integral de capacitación, formación e inserción laboral en el mercado para jóvenes de entre 18 y 24 años promovida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina (MTEySS, 2017a). Otra de estas iniciativas internacionales fue Bécate, programa de becas para la capacitación para el trabajo en México. Esta institución se encargaba de otorgar apoyos y los recursos necesarios para una adecuada capacitación teniendo en cuenta las condiciones y requerimientos del mercado (OIT, 2017).
También se analizará el programa Juventud y Empleo, perteneciente a República Dominicana, cuyo objetivo primordial es mejorar la empleabilidad de aquellos jóvenes que perciben ingresos bajos mediante capacitaciones
