metropolitanos, creados por disposición legislativa de los parlamentos a niveles regional (España, Alemania) y nacional (Francia, Italia), que constituyen una entidad local formada por la agrupación de municipios.
Este último modelo de organización representa la modalidad de estructura dura de gobernanza metropolitana con la que, de la manera más clara, se busca la coherencia entre el ámbito funcional metropolitano y el espacio de la decisión político-administrativa. No obstante, existe el problema de que el dinamismo socioeconómico de las áreas metropolitanas es frecuentemente tan intenso que los ámbitos funcionales se encuentran en continua expansión. En consecuencia, los ámbitos territoriales en los que los gobiernos metropolitanos ejercen sus competencias quedan, más rápido de lo previsto, obsoletos y obligan a acometer constantemente reformas de estos ámbitos.
Los gobiernos metropolitanos configuran entes metropolitanos plurifuncionales por disponer de competencias en varias materias, cuyo catálogo puede tener un carácter más amplio o más reducido. En esta modalidad de estructura dura de gobernanza metropolitana, los municipios que forman parte del ámbito territorial del ente metropolitano suelen guardar su autonomía.
En el pasado se siguió también la práctica de la anexión y fusión de municipios con la ciudad central para formar un nuevo centro metropolitano (como ocurrió en Berlín, Boston y Toronto). No obstante, hoy es poco frecuente por la elevada conflictividad política que lleva consigo esta modalidad más potente de institucionalización de un gobierno metropolitano.
Ejemplos para gobiernos específicamente metropolitanos aportan, en España, las áreas metropolitanas de Barcelona y Vigo, que solo tienen una legitimación política indirecta, y en Alemania, con determinadas peculiaridades, los tres casos que se analizan en el marco del presente libro (capítulos 4, 5 y 6): en primer lugar, Hannover (la Region Hannover, un nuevo ente territorial de ámbito subregional con legitimación política directa); en segundo lugar, Stuttgart (el Verband Region Stuttgart, una mancomunidad plurifuncional de carácter obligatorio con legitimación política directa), y por último, Frankfurt (el Regionalverband Frankfurt Rhein-Main, una mancomunidad plurifuncional de carácter obligatorio con legitimación política indirecta).
Por estructuras blandas se entienden las redes de cooperación entre actores públicos y privados, existentes en un área metropolitana, que tienen un carácter informal. Significa que su creación, organización y funcionamiento no se encuentran regladas por el derecho público, sino que la cooperación en el seno de estas estructuras es de carácter voluntario y tiene un alto grado de flexibilidad. Se caracterizan por la obtención de decisiones y la resolución de conflictos, no por la vía jerárquica y desde arriba, sino por la vía de la negociación buscando acuerdos basados en la unanimidad.
CUADRO 1. Los doce principios de la OECD para la gobernanza metropolitana
1) Coherencia: la gobernanza tiene que ser inteligible para el electorado.
2) Competitividad: la gobernanza tiene que estar asociada a la competitividad, ya que las regiones urbanas son las unidades principales de la economía mundial. Para atraer inversiones tienen que poner énfasis, a escala metropolitana, en inversiones para el desarrollo social y humano y para infraestructuras (duras y blandas).
3) Coordinación: dada la fragmentación administrativa de las regiones metropolitanas, la coordinación entre todos los actores relevantes ha de ser una prioridad, especialmente para garantizar una base para la planificación estratégica.
4) Equidad: los acuerdos institucionales y financieros en las regiones metropolitanas deben diseñarse para alcanzar, en lo posible, un alto nivel de equidad e igualdad de oportunidades entre los municipios y entre los diferentes grupos sociales existentes en el área metropolitana.
5) Probidad fiscal: cualquier sistema debe ser creado con el reconocimiento explícito de que los costes de gobernar la mayoría de las regiones urbanas deben reflejarse en el beneficio recibido.
6) Flexibilidad: las instituciones deben adaptarse cuanto sea necesario para asimilar con rapidez cambios como el crecimiento urbano y los operados en las condiciones económicas debido a la globalización.
7) Holismo: cualquier sistema debe reflejar el potencial y las necesidades de toda región urbana, porque ésta es el área amplia que define los retos económicos y medioambientales, y todas las partes del núcleo urbano han de ser valoradas en el análisis sin restricciones artificiales.
8) Particularidades: sin perjuicio de la necesidad de políticas homogéneas basadas en la existencia de derechos humanos y estándares inmutables, las políticas e instituciones deben ser diseñadas para adaptarse a las circunstancias particulares de las distintas partes del país.
8) Participación: el Gobierno debe tener en cuenta, y apoyar totalmente, la participación de representantes de grupos de la comunidad, jóvenes y mayores, del sector empresarial, de socios privados y de todos los niveles de la Administración involucrados en el área metropolitana.
10) Social, no sectorial: los objetivos y el marco institucional del Gobierno metropolitano deben responder a las necesidades de la población, lo cual requiere un enfoque transversal-plurisectorial que supere los límites del clásico enfoque sectorialista de carácter burocrático y funcionalista.
11) Subsidiariedad: para que la calidad del Gobierno sea la mejor y al menor coste, los servicios deben ser prestados de manera descentralizada por el nivel local que tenga el tamaño suficiente para prestarlo razonablemente (este principio rechaza las duplicidades funcionales y los solapamientos).
12) Sostenibilidad: los objetivos económicos, sociales y medioambientales han de estar integrados y reconciliados en las políticas de desarrollo de las áreas urbanas, aplicando consideraciones de corto, medio y largo plazo y con los objetivos de preservar los valores ambientales para generaciones futuras y de mantener y reforzar la cohesión social.
OECD (2010)
Posibles modelos organizativos para estas estructuras blandas pueden ser mesas redondas para el diálogo y la generación de consenso, conferencias de alcaldes, asociaciones voluntarias de municipios, redes de cooperación entre ciudades, etc. Estas estructuras blandas, que en muchos casos cuentan con la participación directa del ente metropolitano, existen especialmente en el ámbito de la promoción económica del área metropolitana. Permiten una adaptación flexible y una reacción rápida ante nuevos retos y escenarios cambiantes.
De todas formas, las estructuras blandas de cooperación de carácter informal también se dotan de un cierto grado de formalización para regular su organización, funcionamiento y actividades, por ejemplo, cuando se prevé la realización de proyectos comunes que suponen compromisos financieros. En estos casos se suelen emplear fórmulas jurídicas del derecho civil (asociaciones) o derecho mercantil (Sociedad de Responsabilidad Limitada, Sociedad Anónima).
La decisión sobre el empleo de estructuras duras o blandas de gobernanza metropolitana y sobre los respectivos modelos organizativos se encuentra ligada a las diferentes posiciones teóricas e ideológicas que existen acerca de lo que podría ser la mejor solución para abordar la problemática institucional de la cuestión metropolitana.
