siglo pasado por economistas y politólogos, han identificado tres posiciones (Zimmermann, 2008; Tomàs, 2010; Ojeda García, Jaráiz Gulías y Lagares Díez, 2014):
1) La escuela de la elección pública (public choice)
Los seguidores de esta perspectiva, de ideología neoliberal, rechazan las fórmulas de la cooperación intermunicipal a través de la creación de agrupaciones o asociaciones entre municipios, para resolver los problemas y retos que se plantean para la gestión pública a escala metropolitana. Adoptando un enfoque de fragmentación, apuestan por la competición entre los municipios del área metropolitana, pues consideran que las reglas de mercado aseguran la mejor forma de organización y provisión de los servicios públicos. Se argumenta que la fragmentación del poder en el espacio metropolitano entre varios municipios y la competición entre ellos tiene como ventajas la contención del gasto público del gobierno local y «la mejora de los resultados de gobierno gracias a la experimentación por varias unidades de este» (Ojeda García, Jaráiz Gulías y Lagares Díez, 2014: 155).
2) Las teorías de reforma metropolitana (metropolitan reform school)
Esta posición, cercana a la ideología de la socialdemocracia, considera la fragmentación político-administrativa del espacio metropolitano como dis-funcional. Propone como solución la creación de instituciones fuertes para la gobernanza metropolitana, es decir, la anexión y fusión de los municipios colindantes por la ciudad central del espacio metropolitano o la creación de gobiernos metropolitanos de segundo nivel, es decir, la implantación de instituciones de segundo nivel (two-tier), con competencias en materias de interés metropolitano y con autonomía financiera, conservando los municipios su autonomía. Estas instituciones deberían tener carácter de entes territoriales que cuenten con una legitimación política por elecciones directas y, preferiblemente, que sean coincidentes en cuanto a su ámbito territorial con el área funcional metropolitana.
Como ventajas de esta posición, pueden destacarse: una mayor capacidad de lograr la coordinación y coherencia del crecimiento urbanístico y de los usos del suelo en el espacio metropolitano, una mayor eficiencia en las economías de escala, la internalización de las externalidades y la promoción de la igualdad fiscal. Asimismo, resulta más fácil la captación de inversiones para el espacio metropolitano, por tener el potencial inversor una información integrada a escala metropolitana (por ejemplo, la página web del ente metropolitano) sobre los suelos y otros factores de localización relevantes existentes y, sobre todo, un interlocutor único en cuanto a la toma de decisiones.
3) El modelo del nuevo regionalismo (new regionalism)
Este modelo, denominado también modelo de la autocoordinación horizontal (horizontale Selbstkoordination, Zimmermann, 2008: 78), aboga por la cooperación voluntaria y el trabajo en red entre los actores, tanto públicos como privados, creándose fórmulas organizativas metropolitanas para la consecución de intereses comunes, pero conservando en cada momento las partes involucradas su autonomía. En este modelo sobre la base de acuerdos intermunicipales, los distintos gobiernos municipales pueden crear estructuras organizativas metropolitanas para asegurar una gestión eficaz de determinados servicios (agua, residuos, etc.).
De todos modos, en la práctica europea de la gobernanza metropolitana se ha puesto de manifiesto que las estructuras duras y las estructuras blandas de la gobernanza metropolitanas no constituyen vías excluyentes. Se complementan entre sí y su aplicación combinada resulta conveniente para lograr un tratamiento adecuado de las oportunidades y los problemas que han de atenderse en los espacios metropolitanos.
La opción a favor de un determinado tipo de gobernanza y modelo organizativo no es una mera cuestión de posiciones teóricas e ideológicas. También está condicionada por la naturaleza técnica de los asuntos de interés metropolitana. La planificación territorial metropolitana y la prestación de determinados servicios metropolitanos en materia de transporte, agua y residuos precisan estructuras de gobernanza dura con modelos organizativos, competencias y recursos financieros regulados por el derecho. Difícilmente los compromisos y decisiones que cabe adoptar en las tareas metropolitanas señaladas podrían establecerse en el marco de fórmulas blandas de gobernanza basadas en el debate y el diálogo y los criterios de la voluntariedad, flexibilidad y del consenso unánime.
En este sentido, y para el caso concreto de la planificación territorial metropolitana, la posición que adoptan las teorías de reforma metropolitana, que abogan por la creación de estructuras duras de la gobernanza metropolitana, se revela como el camino más adecuado. En primer lugar, porque los planes territoriales metropolitanos tienen, además de un componente orientativo-indicativo, un componente regulador-vinculante (capítulo 1.4.1). Por tanto, suelen recoger determinaciones con carácter de normas vinculantes sobre los usos del suelo que, mediante su desarrollo por el planeamiento urbanístico, afectan, al fin y al cabo, directamente al contenido de la propiedad. Es más que evidente que este tipo de determinaciones no se pueden establecer en el marco de fórmulas blandas de gobernanza. No obstante, éstas sí pueden servir en cuanto al componente orientativo-indicativo de la planificación territorial, por ejemplo, para impulsar e implementar, por medio de procesos de cooperación, estrategias para el desarrollo territorial. En segundo lugar, la existencia de un gobierno metropolitano específico competente en planificación territorial supone la asignación clara de la responsabilidad de la gestión del plan territorial metropolitano a un órgano de gobierno propio, con capacidad de decisión político-administrativa sobre el ámbito territorial de este plan. En tercer lugar, porque gobiernos metropolitanos dotados de competencias en un amplio espectro de materias, entre ellas el transporte público, el desarrollo económico regional u otras políticas sectoriales de incidencia territorial, suponen ventajas ex ante de coordinación y generación de sinergias para la implementación efectiva de los objetivos de la planificación territorial, entendida ésta como la ordenación física y el desarrollo territorial desde un enfoque integrado y plurisectorial que, en gran parte, recibe su implementación real mediante estas políticas. Por último, también el hecho de que la ausencia de gobierno metropolitano significa, como señaló acertadamente el geógrafo Oriol Nel·lo (1995), grandes costes de eficiencia democráticos, administrativos, sociales e institucionales10, y apunta a que la fórmula de gobernanza más adecuada para afrontar de un modo eficaz los retos metropolitanos es la creación de instituciones metropolitanas específicas con las siguientes características (Heinelt y Kübler, 2005):
– como entidades locales constituidas por la agrupación de municipios y con personalidad jurídica y administrativa propia;
– dotadas de competencias en un amplio espectro de materias (por tanto, entes metropolitanos plurifuncionales);
– con legitimación política directa (elección por los ciudadanos), y
– con un ámbito territorial administrativo que coincida con el ámbito funcional metropolitano.
4. El reto del buen gobierno del territorio metropolitano: lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible y el papel central de la planificación territorial
Entre las competencias atribuidas a las instituciones de la gobernanza metropolitana habitualmente figura la elaboración de un plan territorial metropolitano. Este plan es uno de sus instrumentos clave para afrontar el reto del gobierno de la ciudad real y asegurar un buen gobierno del territorio metropolitano.
Aporta el marco de referencia estratégico imprescindible para orientar el desarrollo urbano-territorial hacia la sostenibilidad, para asegurar la cohesión territorial y social y para promocionar económicamente el área metropolitana y posicionarlo de forma competitiva en la economía globalizada. Para cumplir su función de contribuir al desarrollo urbano-territorial
