como ya se señaló, el panorama sobre los estudios de la gobernanza es muy extenso, complejo y se ha diversificado enormemente, al punto en el que más allá de tradiciones, corrientes o escuelas, hoy incluso se habla de “mundos de la gobernanza” (Bevir, 2010; Rothstein, 2013). Frente a ello resulta necesario y conveniente encontrar algunos asideros teóricos que permitan distinguir con más claridad tanto el objeto como el sujeto de estudio que se aborda en cada caso. Para este efecto, a continuación, se proponen dos distinciones generales: una, sobre las generaciones de los estudios de la gobernanza y otra con respecto al carácter del concepto de gobernanza.
LAS GENERACIONES DEL ESTUDIO DE LA GOBERNANZA
Si durante el siglo XX y los primeros años del nuevo milenio la transformación de los Estados occidentales ha sido, en no pocos casos, dramática, desde el punto de vista académico las transformaciones teórico-conceptuales que han tratado de acompañar y registrar este proceso, no se quedan atrás. La transformación del modelo Estado-céntrico de coordinación social y/o política al modelo estatal paulatinamente protagonizado por las redes (Lechner, 1997; Messner, 1999) en los Estados contemporáneos, ha sido un proceso que la academia ha seguido con enorme interés.1 Por ello, el concepto de gobernanza ha sufrido transformaciones muy profundas en los últimos 70 u 80 años (Mayntz, 1998; Martín, 2003).
De ser una noción ligada estrechamente a la teoría de la dirección política y la actividad público-estatal de diseño y modelado de estructuras y procesos políticos y socioeconómicos para la atención de los asuntos de índole público (Rhodes, 2007:1251; Martín, 2003), pasó a ser un concepto que analiza un nuevo horizonte en el que las redes (al menos potencialmente) constituyen el elemento central de una forma distinta de coordinación social y/o política (Lechner, 1997:12).
Este reconocimiento dio origen en las últimas dos o tres décadas a una amplísima producción académica alrededor de lo que, genéricamente, podríamos llamar una “nueva gobernanza” y derivó en lo que Sørensen y Torfing (2007:11-12) han denominado la “primera generación” de estudios de la gobernanza.
Al respecto, estos autores señalan que en la primera generación se observa a la gobernanza como “una síntesis del Estado y el mercado” y sostienen que el argumento que potenció el crecimiento de la investigación sobre ésta es que el entramado normativo e institucional, “definido como el intento por lograr un fin determinado, es el resultado del proceso de gobierno”, que en la actualidad no está controlado de manera plena por las agencias gubernamentales, “sino sujeto a negociaciones entre un amplio número de actores públicos, semipúblicos y privados, cuyas interacciones dan paso a un patrón relativamente estable de mecanismos de hechura de políticas públicas, que constituyen una forma específica de regulación”2 o, en palabras de Mayntz (1998), un nuevo modo de coordinación para la atención colegiada de los asuntos públicos. Entre otras cosas, este planteamiento paulatinamente ha permitido comprender los límites de proyectos políticos como el otrora poderoso triángulo corporativista entre el Estado, los sindicatos y las organizaciones patronales (Jessop, 1995) o el del Estado mínimo.
Para Sørensen y Torfing, algo sumamente importante es que la gobernanza se materializa en espacios, estructuras o como ellos prefieren llamarles, “redes de gobernanza”, que comparten usualmente las siguientes características (2007:9):
[…] 1) una articulación relativamente estable y horizontal de actores interdependientes, pero operacionalmente autónomos, 2) quienes interactúan a través de procesos de negociación, 3) la cual se desarrolla dentro de marcos regulatorios, normativos, cognitivos e imaginarios, 4) las redes de gobernanza son espacios relativamente auto-regulados, dentro de límites impuestos por algunos agentes externos y 5) las redes de gobernanza buscan contribuir al bien público.3
Lo interesante aquí, es que la primera generación de estudios sobre la gobernanza logró convencer a muchos académicos y políticos en el ámbito global, de que algo nuevo, en términos de coordinación social y política, estaba ocurriendo. Esta generación explicó con mucha claridad el porqué de las redes de gobernanza y en qué se diferencian del control jerárquico estatal o de la “anarquía del mercado” (Sørensen y Torfing, 2007:14).
Hoy en día, es observable, no sólo en las democracias occidentales mejor establecidas, sino incluso en regiones como América Latina, el creciente grado de aceptación que ganó la gobernanza como mecanismo de coordinación política y social y, como derivación, como objeto de estudio (Chávez Becker, 2010). Desde diversos ángulos y tradiciones comenzó a constituirse como un campo recurrido y recurrente de estudio. Desde la ciencia política o el análisis de instituciones, pasando por la sociología, la administración pública, o los estudios culturales, el debate sobre la gobernanza ha colonizado espacios cada vez más amplios, al punto que hoy, “no representa nada nuevo ni exótico”. Por el contrario, las redes de gobernanza son “algo con lo que debemos vivir y de las que habrá que sacar el mayor de los provechos”4 (Sørensen y Torfing, 2007:14).
Con esto, se ha comprendido gradualmente que hoy encontramos nuevos retos explicativos sobre la gobernanza y sus espacios de cristalización y éstos han constituido la materia de una segunda generación de estudios sobre el tema. Nuevas preguntas de investigación han surgido, adoptando como base lo construido por las investigaciones de la primera generación. Algunas de ellas podrían ser las siguientes (Sørensen y Torfing, 2007:14):
1. ¿Cómo podemos explicar la formación, funcionamiento y desarrollo de las redes de gobernanza?
2. ¿Cuáles son las fuentes del éxito o el fracaso de las redes de gobernanza?
3. ¿Cómo podrán, entre otras cosas, las autoridades regular redes de gobernanza autorreguladas a través de diferentes tipos de metagobernanza?
4. ¿Cuáles son los problemas y potencial democrático inherente a las redes de gobernanza?
La relación entre el entorno y la capacidad de adaptación de las redes de gobernanza, diseños organizacionales y modus operandi, por qué, cuándo y cómo surgen, la relación que existe entre el contexto político-institucional y su desempeño organizacional, evaluación y metaevaluación de las redes, los mecanismos “suaves” de regulación, así como la gobernanza democrática, son algunos de los temas que pueblan las nuevas y pendientes agendas de investigación en esta área de estudio.
Con todo, la aparición de la “nueva” o “moderna” visión de la gobernanza ha significado un proceso heurístico y epistemológico muy importante, porque activó, entre otras cosas, un renovado interés por el proceso de gobierno y por el análisis de las mejores formas en que se pueden enfrentar las diversas problemáticas sociales (Chávez Becker, 2010).
Sin embargo, un aspecto muy interesante, pero también problemático, en este análisis de la literatura de la gobernanza es que en la primera generación prevaleció, por lo general, una narrativa, por momentos, muy optimista sobre las nuevas oportunidades políticas y públicas que se abrían ante la constatación de un cambio importante en el paradigma de control social y político. Este análisis, hasta cierto punto festivo, en muchos casos originó altas expectativas sobre el concepto mismo de la gobernanza ya que se ponía énfasis en el carácter supuestamente asociativo, colaborativo y cooperativo de las interrelaciones entre actores no solamente pertenecientes al ámbito gubernamental para la atención de la problemática social. Esta generación continuamente se esforzó por oficializar el acta de defunción de los “viejos” esquemas de coordinación social y política, y en esa labor cargó, en no pocos momentos, de un signo positivo y esperanzador a la gobernanza.
EL CARÁCTER DEL CONCEPTO DE LA GOBERNANZA
Una consecuencia de lo señalado hasta aquí es que en los últimos 30 años
