de toma de decisiones, la participación que se da no sólo es consultiva, sino deliberativa, lo que lleva los espacios de la democratización más allá de la democracia representativa o electoral.
La gobernanza también puede ser vista desde el nivel de gobierno que ejerce la política o programa público, o la intervención de varios de éstos con la sociedad. Las principales diferencias se han dado entre la escuela sajona y la angloamericana ya que se observan las concepciones de Rhodes (1997) y Stoker (1998), ambos autores tienen en común la visión de la gobernanza como fenómeno político donde su característica central es la fragmentación del poder dentro de las organizaciones que lo ejercen, acompañado de amplia participación social en la toma de decisiones públicas, con formas de interorganización y donde el gobierno no tiene el control completo en la dirección y toma de decisiones (Guarneros, 2011; Valencia, 2020).
Sin embargo, la escuela americana representada por Peters y Marinetto, entre otros, hacen la crítica a esta forma de concebir a la gobernanza y mencionan que existen diferencias entre los niveles de gobierno que aplican o ejecutan el poder, ya que sus funciones también son diferenciadas; por lo tanto, existirán diferencias marcadas entre los niveles de gobierno que ejecuta y busca generar equilibrios, lo que da paso a lo que denominan gobernanza local, su principal característica es la disminución de la centralidad e injerencia del gobierno en lo público y esta parte que no ejerce el gobierno es retomada por los sectores sociales y económicos, acompañada por nuevos modelos en la prestación de servicios y estructuras administrativas (Guarneros, 2011).
En general, existen muchas formas más de observar a la gobernanza, entre ellas, encontramos a la gobernanza transfronteriza, la gobernanza global, la gobernanza ambiental, la gobernanza del agua, la gobernanza migratoria y, así, una larga lista que hace referencia a fenómenos sociales tan diversos como la actividad antropogénica puede generar; por ello, la tendencia a denominarle “paraguas”, ya que es a través de los postulados y su contenido normativo cargado de supuestos positivos en su accionar que llevan a crear espacios de interacción (todos diversos) pero que son denominados como gobernanza X, Y, y un largo etcétera, proporcionando un amplio campo de términos que denotan las formas que los procesos de interacción entre actores gubernamentales, sociales y económicos, generan para la definición de metas y objetivos comunes, todas con la intención de crear valor social.
Por otra parte, también se pueden observar los procesos tratando de no generar prejuicios sobre la forma en que éstos tendrían que dar resultados; por el contrario, se trata de observar como son los intercambios en la definición de metas y objetivos, los procesos de toma de decisiones, el seguimiento y la evaluación de acciones, el resultado que de esto se obtiene, también nos puede decir que tipo de gobernanza se genera, pero esta vez, sin la carga normativa. De estos ejercicios de investigación es que nacen procesos que se pueden denominar gobernanza autoritaria o vertical, o democrática, entre muchas más que dan cuenta de la microfísica del poder en las interacciones sociales.
ACOTANDO A LA GOBERNANZA
El análisis de forma general sobre el comportamiento del concepto de gobernanza concuerda con el subcapítulo anterior (“Gobernanza y sus concepciones”), donde se pueden encontrar dos grandes grupos de estudios, ambos ligados a los estudios y análisis de redes, pero, por otra parte, se encuentran aquellos que contienen preceptos normativos íntimamente acompañados de las directrices propias de la sociedad civil y su carga positiva como mecanismo organizador de preferencias y necesidades, y sus formas de interacción con entes públicos y privados, y una concepción más general del concepto, que alude a todas las relaciones para la resolución de problemas públicos en los que pueden intervenir actores estatales, sociales y privados; o entendida como toda relación de poder en la arena pública en la que interviene más de un actor.
Dentro de este último tipo de estudios de gobernanza se encuentran aquellos que dan cuenta de las redes de política pública, en las que se incluyen todo tipo de éstas, formales o no, organizadas, semiorganizadas o improvisadas, y sus diversas formas de interacción, choque, negociación y creación de concensos y disensos, más o menos estables, que muestran la segmentación del poder dentro de la arena pública.
De estos dos grandes grupos se pueden encontrar algunas variedades de estudios que, más o menos, se contienen en la enunciación de los tipos de conceptos propuestos por Zurbriggen (2011), específicamente los referentes al concepto dos (acotado a redes organizadas) y el tres que se refiere a la concepción amplia de gobernanza (que supone una pérdida de hegemonía por parte del Estado), pero que de alguna manera hacen alusión a las redes de política pública, pero con diferente naturaleza.
Como se ha mencionado en este texto, así como en otros trabajos similares, existe una cantidad importante de estudios ligados a los contenidos normativos del concepto de gobernanza. Por lo tanto, resulta necesario dar cuenta de conceptos alejados de esta idea normativa, no porque no sea útil, sino porque es necesario crear contrastes que permitan ver las vicisitudes del ejercicio del poder, no como predefinido con reglas claras y procedimientos claros y determinados, sino como una realidad cambiante que somete a la sociedad a constantes roces, que deriva del conflicto y la oposición, del desencuentro y que, precisamente, son éstos los procesos que permiten dar salida al conflicto en soluciones más o menos estables, donde la diversidad de actores pone en juego sus intereses y busca lograr que éstos permanezcan vigentes en la agenda pública y sean llevados a la generación de programas y políticas públicas, los cuales están contenidos en el cuarto concepto que establece Zurbriggen (2011), ya que la definición general de éste permite observar el comportamiento social y sus interacciones desde esta perspectiva.
Así, la gobernanza también da cuenta de estos espacios, que no forzosamente responden a mecanismos formales que dan como resultado el cauce para la atención de la diversidad de problemas públicos derivados de reglas bien definidas y de procesos claros y transparentes; dando así espacio para el estudio de la microfísica del poder (Bassols, 2011), donde las estrategias e intenciones no son siempre claras, las alianzas y negociaciones no se muestran a simple vista, y las técnicas para el control y manipulación de grupos resultan, en cierta forma, comunes pero no visibles.
A esta forma de gobernanza, Arellano, Sánchez y Retana (2014) la denominan gobernanza “a secas”, o gobernanza “más allá de la moda”. Si recordamos parte de la definición vertida en la definición general que menciona que la gobernanza es la totalidad de interacciones entre entes públicos, privados y sociales, en la resolución de problemas públicos; es decir, toda interacción, por lo que la esencia sería dar cuenta de estas interacciones; así, cualquiera de los enfoques aquí descritos y aquellos que no se han descrito en el presente, son parte de las formas de gobernanza existentes.
Pero la generalidad del concepto también permite acotar lo que denominaron gobernanza a secas, entendida como: “[…] una estructuración de un proceso de toma de decisiones entre diversos actores, grupos u organizaciones […]” (Arellano, Sánchez y Retana, 2014:121), parte que coincide con el cuarto concepto que refiere Zurbriggen (2011), pero agregan: “[…] tiene que ver en mayor medida con la forma en que se organiza y estructura la autoridad y la decisión para llevar a cabo ciertos fines definidos por alguien o por algunos” (Arellano, Sánchez y Retana, 2014:121; Fukuyama, 2013).
Los autores argumentan que en la gobernanza a secas se da cuenta de quién y cómo ejerce el poder; dentro de una variedad de actores colectivos e individuales insertos en una arena de intereses en conflicto susceptibles de ser considerados como problemas públicos.
En esta concepción, por lo tanto, no es que se aleje de los preceptos normativos, simplemente, lo que trasciende es desenmarañar las urdimbres del poder, lo que Bassols (2011) denomina la microfísica del poder; es decir, dar cuenta de las herramientas, tácticas, alianzas, argumentos y, en general, de toda forma utilizada para llevar a cabo un fin determinado, en este caso, lograr que la toma de decisiones favorezca a los intereses de ciertos actores insertos en la arena pública.
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