la capacidad directiva por parte del Estado, ésta puede ir acompañada de la pérdida de gobernabilidad; entonces, la gobernanza puede ser un instrumento que dote de capacidades al gobierno de las cuales carece; esto, además, no sólo es entendido como una acción de gobierno, también es una acción política y social; esto es, de alguna manera plantea una nueva forma de gobernar. Así, la gobernanza también se muestra como el rediseño de procesos directivos, y no sólo como un mecanismo que dota de capacidades, lo que podría resultar limitado al momento de enfrentar la conflictividad social; por lo tanto, muestra dos procesos, uno técnico y otro político, esto transforma la intencionalidad social en acción pública (Aguilar, 2006, 2012; Bobadilla, et al., 2013; Valencia, 2020).
En este sentido, Bobadilla et al. (2013) mencionan que la gobernanza permite el estudio de la formulación de políticas públicas partiendo del rompimiento del modelo tradicional, sustentando en el monopolio estatal sobre el diseño y toma de decisiones, proceso que dada la falta de eficacia y eficiencia erosionó la gobernabilidad y legitimidad del gobierno.
Considerando lo anterior, los procesos participativos y la inserción del ciudadano en los procesos de diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas, puede permitir la fragmentación del ejercicio de poder, dando como resultado procesos menos verticales y más horizontales, descentralizando la toma de decisiones; así, la gobernanza permite analizar la transformación de las estructuras de gobierno tanto en lo netamente administrativo (técnico), como en lo político, principalmente en los procesos de toma de decisiones, que de ser cumplidos los principios normativos de la gobernanza tenderán a ser cada vez más horizontales (Valencia, 2020).
Incluso con lo anterior, los principios normativos de la gobernanza, si bien son deseables, difícilmente pueden generar estructuras en el ejercicio del poder perfectamente verticales; de alguna forma se podrán crear sesgos y asimetrías propias de las estructuras sociales, ya que los intereses comunes no son tan comunes, es decir, no todos comparten las mismas necesidades y prioridades, esto, en más de una forma, tenderá a crear desigualdades, mismas que se esperan sean menos graves que las surgidas sin la intervención social, o dicho de otra forma, como lo mencionan Bobadilla et al. (2013), bajo el modelo tradicional vertical.
Sobre esto también nos advierte Bevir (2013), que el uso de innovaciones participativas, y cualquier intento de soportar la deliberación en la autogobernanza y otras formas de innovación democráticas soportadas en la experiencia modernista, están más o menos condenadas al fracaso, ya que al suponer lo anterior se estará reforzando la creencia en la experiencia formal a expensas de una ética dialógica y democrática. Dicho de otra manera, la tropicalización de políticas, sin considerar las particularidades de espacios socioespaciales y sus sociedades, así como sus necesidades, creencias y deseos, estará más o menos condenada al fracaso, toda vez que el replicar acciones que en un lugar X ofrecieron un resultado Y, no forzosamente mostraran el mismo resultado si se aplica en el lugar Z.
Esto abre la puerta para lo que diversos autores han denominado como espacios de cooptación y simulación de los procesos de participación (Hevia e Isunza, 2010; Font et al., 2010); es decir, si la gobernanza es entendida como igual a positivo y ésta tiene un componente alto de participación ciudadana, no toda participación ciudadana produce gobernanza; si se observa como fenómeno, entonces se puede decir que un proceso participativo X produce un resultado Y de gobernanza, bajo el espacio y tiempo determinado y, todo resultado será distinto, al moverse en el espacio tiempo, independientemente si éste es positivo o negativo.
O, dicho de otra manera: a + b = c, donde el resultado siempre es c, pero c nunca es la misma c, por lo tanto, tampoco a y b son las mismas, ni siquiera en el mismo lugar, en tiempos diferentes. Así, las variables a y b, en lo rural se tornan ampliamente diferentes a las variables a y b en zonas urbanas o semiurbanas, los significados simbólicos de los valores sociales tienden a ser elementos diferenciadores de este tipo de relaciones sociales.
Las preferencias, necesidades, valores y costumbres moldean y construyen las relaciones e interacciones en espacios sociales diferenciados, mientras en lo urbano las necesidades y problemas públicos generalmente giran en torno a infraestructura urbana, en lo rural esto se carga a lo simbólico, a los elementos identitarios y las costumbres; es decir, hacia la generación de infraestructura ligada a las necesidades que representan elementos de comunión, como lo son los elementos religiosos, culturales e históricos, elementos de representación y estructuración comunitaria.
Con ello, la réplica exacta de una política o programa público dará resultados diferenciados, aun en espacios y contextos similares. Por ejemplo, el presupuesto participativo, con diseño idéntico, aplicado en lugares diferentes o aun en el mismo lugar, pero en tiempo diferente, tenderá a mostrar resultados diferenciados.
El proceso de la gobernanza, entonces, se entiende como constante e inacabado, las relaciones entre actores públicos, sociales y privados siempre darán como resultado procesos de gobernanza; sin embargo, estos procesos de gobernanza no siempre serán los mismos, aunque siempre hablen de lo mismo, la gobernanza (relaciones de poder), es decir, de la estructuración de fuerzas en los juegos de toma de decisiones, de las formas en que se estructura y ejerce el poder.
Por lo tanto, a + b siempre será c, pero ni a, ni b, ni c serán perfectamente iguales en otro momento. Con esto, la gobernanza seguirá siendo gobernanza, pero no exactamente el mismo proceso de gobernanza, los actores sociales serán actores sociales, pero éstos no serán los mismos al analizar casos semejantes y, probablemente, las preferencias de ciertos actores no permanecerán intactas en el tiempo; por esta razón, en la arena pública y procesos de gobernanza siempre habrá actores públicos y privados (entre estos últimos, sociales y económicos), pero no serán siempre los mismos o con idénticas preferencias intactas en el espacio-tiempo.
GOBERNANZA Y SUS CONCEPCIONES
Como se ha mencionado con anterioridad, la gobernanza es un término polisémico, algunos autores la denominan concepto “paraguas” (Porras, 2007, 2011, 2012; Méndez, 2012), dada la gran diversidad y amplitud del concepto. A lo largo de este texto se han visto algunas definiciones que se han dado al mismo; ahora, este ejercicio se hará un tanto más amplio, aunque la intención de este apartado es lograr conjugar un concepto más acotado.
A principios de la década de 1990, Kooiman (1993) la definía como un nuevo orden sociopolítico que se crea a través de una creciente interdependencia entre actores sociales y gubernamentales. Lo que muestra aquí, como se mencionó en el apartado anterior, la necesidad de herramientas que permitan salir de las crisis a las cuales ya se hizo mención, por ello, se hace referencia a la creación de un nuevo orden sociopolítico, soportado en la interdependencia de los actores.
Otras formas de concebirla, sin estar alejadas de la anterior, son los estudios que hacen referencia a entender la gobernanza como una nueva forma de democracia: gobernanza democrática (Bardhan, 2005; Peters, 2005; Colomer y Negretto, 2002). Bardhan (2005) la presenta como una forma de descentralización del poder, concebido éste como un movimiento mundial, principalmente centrado en países en desarrollo; este autor menciona que la descentralización se lleva a cabo del gobierno central hacia los gobiernos locales, con el fin de que estos últimos sean más fuertes y eficientes; además de ser un nuevo mecanismo para la recolección de información y preferencias en el nivel local y facilitar el monitoreo público del ejercicio público en el ámbito local. La descentralización en este caso es vista como una herramienta que dota de mayor autonomía política, económica y social a los gobiernos locales, lo que deberá facilitar la rendición de cuentas dada la naturaleza y características de este nivel de gobierno, por lo tanto, eso es entendido como nuevos procesos democráticos o de gobernanza (Bardhan, 2005, Valencia, 2020).
En ese sentido, Peters (2005) considera a la gobernanza como participativa además de que ésta puede ser entendida como
